最高法院判例：行政协议“法律上或者事实上不能履行”的认定和处理

　　【裁判要旨】

　　当行政协议因国家产业政策调整或环保要求导致合同目的无法实现时，属于《合同法》第一百一十条规定的“法律上或事实上不能履行”（《民法典》第五百八十条第一款第一项：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以请求履行，但是有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；……”）情形，守约方要求继续履行协议的诉请不予支持。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申6005号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）儋州永航不锈钢有限公司。住所地：海南省儋州市木棠工业园区。

　　法定代表人林营官，董事长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省儋州市人民政府。住所地：海南省儋州市那大镇中兴大道。

　　法定代表人邹广，市长。

　　行政机关负责人赵江泽，副市长。

　　再审申请人儋州永航不锈钢有限公司（以下简称永航公司）因诉被申请人海南省儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）行政协议一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行终280号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　永航公司申请再审称：1.完成卫生防护距离内的村庄搬迁是永航公司案涉项目投产的前提，这是儋州市政府应尽的义务，对此儋州市政府也是明知的。2.儋州市政府至今也没有完成合同所约定的搬迁安置义务，二审法院认定儋州市政府完成搬迁义务完全与事实不符。3.儋州市政府未能完成周边村庄的搬迁，是案涉项目被责令停止试生产调试的唯一的原因。4.一审判决驳回永航公司提出要求履行合同的诉讼请求，违反司法解释规定。请求再审本案，判令儋州市政府继续履行合同，并赔偿损失。

　　儋州市政府答辩称：1.儋州市政府不仅完成了永航公司用地范围内的村民搬迁，还在合同约定之外对周边村民进行了搬迁，已经履行了合同约定的全部义务。2.永航公司要求政府完成800米卫生防护距离内村民的搬迁，超出合同约定范围，显失公平。3.案涉项目不能投产的根本原因在于环保不达标。请求驳回永航公司的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国合同法》第一百一十条第一项规定，当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但法律上或者事实上不能履行除外。本案中，儋州市政府和永航公司于2005年12月26日签订合同，约定在儋州市××经济开发区投资建设年产50万吨不锈钢项目。该项目于2005年11月底开始试生产，2010年1月21日被海南省国土环境资源厅责令立即停止试生产调试。永航公司以儋州市政府未履行合同约定搬迁周边村民的义务，导致其被责令停止试生产调试为由提起本案诉讼，请求判令儋州市政府继续履行合同约定的搬迁义务，并赔偿其损失。本案的争议焦点为合同是否可以继续履行。

　　海南省工业和信息化厅（以下简称海南工信厅）于2012年5月9日向儋州市政府作出《关于对儋州永航不锈钢有限公司320立方米高炉相关建议的函》，称经该厅会同儋州市工业和信息化局、钢铁专家现场核查和技术鉴定，永航公司的烧结-高炉生产镍铬生铁工艺属高污染、高耗能生产工艺，无法解决粉尘问题，生产中排放的含氟废渣易对周边产生严重污染。永航公司的320立方高炉属于淘汰类生产设备，应纳入淘汰落后产能计划。建议儋州市政府尽快推动企业转型升级。否则，2013年拟将其列入淘汰任务。永航公司对上述建议函不服，向海南省人民政府申请重新鉴定。海南省工信厅再次组织专家进行现场核查和专家鉴定，于2013年2月1日作出《对儋州永航不锈钢有限公司相关建议的函》，仍称永航公司所采用生产工艺生产中排放的含氟废渣易对周边造成污染，且环保设备不足，2座320立方米高炉不符合国家相关产业政策。鉴于海南省工信厅已经认定永航公司现有生产工艺和设施属于高污染工艺、落后产能，不符合国家产业政策，永航公司要求儋州市政府继续履行合同，本院无法予以支持。永航公司主张其320立方高炉并非落后产能，符合国家产业政策，但未能提供证据予以证实。永航公司可以与儋州市政府协商一致变更合同，也可以依照法律规定的程序解除合同，并就合同履行中的责任承担问题另行主张权利。

　　综上，永航公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人儋州永航不锈钢有限公司的再审申请。

　　审判长 寇秉辉

　　审判员 宋楚潇

　　审判员 杨志华

　　二〇二〇年十二月三十日

　　法官助理   梁  滨

　　书记员   陈  钿

　　附本案二审判决

　　海南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）琼行终280号

　　上诉人（原审原告）儋州永航不锈钢有限公司，住所地儋州市木棠工业区。

　　法定代表人林营官，董事长。

　　委托诉讼代理人林天敏，福建瀛榕律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人赖培坤，北京大成（福州）律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道。

　　法定代表人朱洪武，市长。

　　委托诉讼代理人冯春萍，儋州市人民政府法律顾问。

　　委托诉讼代理人吴丽珍，海南威盾律师事务所律师。

　　上诉人儋州永航不锈钢有限公司（以下简称永航公司）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月5日公开开庭审理了本案，永航公司的委托诉讼代理人林天敏、赖培坤，儋州市政府的委托诉讼代理人冯春萍、吴丽珍到庭参加诉讼。因案情重大、复杂，本院依法报请最高人民法院延长审理期限三个月。本案现已审理终结。

　　2005年12月26日，儋州市政府作为甲方，永航公司作为乙方签订《合同》，在儋州市木棠经济开发区投资建设年产50万吨不锈钢项目。《合同》第一条第4项载明：“甲方保证大井村人员的搬迁安置工作在2006年春节前完成，土地征用与杨家村的安置工作争取在2006年9月31日前完成。”永航公司提起本案行政诉讼，请求儋州市政府继续履行合同内容并赔偿其各项直接经济损失共计1154895800.38元。

　　原审查明，2005年10月10日，海南省国土资源厅（以下简称省国土厅）以琼土环资监字（2005）67号文（以下简称67号批复）对永航公司年产50万吨不锈钢项目环境影响报告书进行批复。2005年10月20日，海南省发展与改革厅作出琼发改工业（2005）1582号批复，同意将项目业主由海南特钢冶炼有限公司变更为永航公司，产品方案更改为年产50万吨不锈钢。同年12月26日，儋州市政府作为甲方，永航公司作为乙方签订《合同》，约定：为加快企业投资步伐，尽早实现产值目标，经协商一致，特签订《合同》。第一条，儋州市政府的责任和义务。1.儋州市政府保证永航公司所需水源工程在2006年8月31日前完工，实现日供水量每天2万吨。2.儋州市政府保证木棠大道二期工程在2006年4月31日前完工，保证道路通行。3.儋州市政府保证永航公司申请的双电源、双回路供电工程在2006年12月31日实现通电。4.儋州市政府保证大井村人员的搬迁安置工作在2006年春节前完成，土地征用与杨家村的安置工作争取在2006年9月31日前完成。第二条，永航公司的责任。1.永航公司在2006年5月份前完成两座高炉投产，生产镍铬生铁，2006年8月份前炼钢生产线竣工投产，生产出不锈钢中宽度板坯，在儋州市政府保证四条责任的基础上永航公司保证在2006年底实现工业产值达到10亿元人民币。2.在2006年10月前投入资金1500万元完成40吨炼钢转炉1座，40吨氩氧精炼炉2座，40吨钢包精炼炉1座以及板坯连铸机等设备。3.在儋州市政府保证四条责任的基础上永航公司保证在2007年投入资金3000万元作为流动资金，确保年底实现工业产值达30亿元人民币。第三条，有效期。本合同由儋州市政府与永航公司法定代表人或其授权的代理人签字并加盖公章之日起生效。第四条，本合同一式六份，儋州市政府与永航公司各执三份。双方的授权代表人分别在合同落款处签名并加盖了双方的公章。

　　永航公司在进行上述项目建设的过程中，第一座高炉于2005年11月底试生产，第二座高炉于2006年底试生产，炼钢厂于2007年5月试生产。2005年12月30日，儋州市国土资源局（以下简称市国土局）以儋土环资函[2005]51号文件《关于报送调试生产期间环境保护设施运行及污染物排放情况的函》，指出永航公司项目未经环保部门批准，已调试设备将近一个多月，未落实“三同时”环保制度，并督促永航公司对其环境保护措施情况进行自查，对环保工作形成书面报告。2006年2月23日，省国土厅作出琼土环资罚决字（2006）1号《行政处罚决定书》，查实永航公司未按照省国土厅《关于永航公司年产50万吨不锈钢项目环境影响报告书的批复》建设废气治理配套设施，未严格执行“三同时”制度的情况下点火试产，造成周边环境被严重污染，决定处以3万元罚款。2006年8月22日，省国土厅作出琼土环资罚决字（2006）6号《行政处罚决定书》，查实永航公司在未采取有效污染防治措施的情况下，擅自在厂区内露天烧结矿石，无组织向大气排放粉尘、二氧化硫等气体，决定处以1万元罚款。2007年2月5日，省国土厅以琼土环资函（2007）61号《关于不同意延期对永航公司年产50万吨不锈钢项目环境保护验收的复函》，因永航公司自投入试生产以来，造成严重的环境污染，责令永航公司在2007年3月底前进行竣工环保验收，逾期未通过验收，则停产整治。2007年3月20日，市国土局以儋土环资函（2007）6号《关于责成永航公司尽快完善环境污染治理设施确保按时验收的函》，责令永航公司尽快完善环境污染治理设施，确保建设项目在规定的时限内完成竣工验收。2007年10月26日，省国土厅以琼土环资函（2007）781号《建设项目竣工环境保护验收限期改正通知书》，根据项目竣工环境保护验收监测报告及现场核查竣工情况，因永航公司的建设项目存在4个方面的环境保护问题，责令永航公司限2007年12月20日前改正。经永航公司对环境污染问题进行整改及市国土局加强监管永航公司项目的环保工作，2008年2月4日，省国土厅对永航公司年产50万吨不锈钢项目发布建设项目竣工环境保护验收公示通告，但因仍存在环保问题，该建设项目竣工环境保护验收未予通过。2008年6月27日，省国土厅以琼土环资罚决字[2008]29号《行政处罚决定书》，查实永航公司的项目自2005年10月投入生产以来，由于未严格执行“三同时”制度，污染治理投入设施不完善，大气污染物超标排放，给周边环境造成污染，该项目未通过环境保护验收。且经2008年4月29日国家环保部会同省国土厅督察检查，发现永航公司项目存在严重环境污染问题，决定责令永航公司停产并处以10万元罚款。2008年9月27日，中华人民共和国环境保护部办公厅以环监（2008）38号文件《关于对海南省部分企业环境问题进行处理的监察通知》，查实在2008年4月21日至30日，经环保部监察指出永航公司项目未出示环保审批及验收手续，露天烧结，治污设施不运行，烟尘严重超标排放，存在严重的环保问题，督促儋州市政府责令永航公司停产整治，未经省国土厅批准不得擅自恢复生产。2008年10-12月期间，省国土厅、市国土局及儋州市政府为落实环保部对永航公司环境污染问题治理的督办要求，加强了对永航公司环境监管工作，邀请永航公司负责人商谈其环境整改问题，责令其停产整治，制定《永航公司环境问题整改落实工作方案》。2008年12月16日，省国土厅以琼土环资函（2008）1366号《关于抓紧责令永航公司立即停产整治的函》，通知永航公司，针对永航公司对环境污染问题整改后仍存在的污染治理设施不完善，管理不到位，对周边环境造成污染，经责令停产整治仍未停产等问题，省国土厅责令永航公司停止试生产，未经省国土厅批准，不得恢复试生产。2009年1月8日，省国土厅以琼土环资函[2009]8号《关于永航公司环保违法行为处理及行政复议情况的报告》，向海南省人民政府（以下简称省政府）报告永航公司告项目进展以及被责令停止试生产整改的有关情况，指出不能恢复试生产的原因是永航公司未按环境影响评价批复要求落实各项环保措施，未依法执行环境保护“三同时”制度，并在多次被责令停止试生产期间仍未严格按照行政处罚的决定要求停止试生产，不符合恢复生产的条件。2009年1月22日，省国土厅对永航公司发出琼土环资（2009）88号《关于永航公司试生产调试问题的复函》（以下简称88号复函），认为永航公司的整治工作基本满足试生产调试条件，为检验整治效果，同意永航公司进行试生产调试，但要求其在试生产调试期间，须委托省环境监测中心站对污染物排放情况进行全程监测。如发现污染物超标排放，污染治理设施出现故障或停工，应立即停止试生产调试，并及时报告省国土厅。2010年1月21日，省国土厅向永航公司发出琼土环资（2010）72号《关于责令永航公司立即停止试生产调试的函》（以下简称72号函），认为永航公司的试生产调试对卫生防护距离内的村庄存在一定的环境影响，为严格执行国家环境保护法律法规，根据建设项目管理有关规定，责令永航公司立即停止试生产调试。2010年2月8日，省国土厅发出琼土环资函[2010]8号《关于要求永航公司严格落实停止试生产调试的通知》，再次要求永航公司严禁进行试生产调试。此后，永航公司停止试生产调试至今。2012年5月9日，海南省工业和信息化厅（以下简称省工信厅）以琼工信政函[2012]260号《关于对永航公司320立方米高炉相关建议的函》，致函儋州市政府告知省工信厅会同儋州市工业和信息化局（以下简称市工信局）以及聘请的专家对永航公司工艺流程和生产设备进行的现场核查和技术鉴定意见，认为永航公司项目的主要生产工艺属于高耗能、高污染生产工艺；其生产工艺无法解决粉尘问题，生产中排放的含氟废渣易对周边造成严重污染，320立方米高炉属淘汰类生产设备，应纳入淘汰落后产能计划。永航公司不服，请求省政府协调有关部门组织专家对其生产工艺和设备进行重新公开鉴定。2013年2月1日，省工信厅以琼工信政函[2013]72号《关于对永航公司320立方米高炉相关建议的函》，致函儋州市政府，说明省工信厅于2012年3月、12月两次组织专家进行现场核查和技术鉴定，专家意见的结论再次论证永航公司主要生产设备2座320立方米高炉不符合国家相关产业政策，目前存在所采用生产工艺中排放的含氟废渣易对周边造成污染，环保设备不足等主要问题。该函认为永航公司企业已停产3年，设备锈蚀老化严重，恢复生产代价较大，为不使该项目列入国家淘汰计划，建议对企业进行工艺及设备技术改造或寻找资金技术雄厚的企业对永航公司进行重组及改造，努力达到国内先进水平。如继续保留淘汰类生产设备，拟将其列为2013年淘汰落后产能任务。2013年5-7月，市工信局、儋州市政府办公室制定推进永航公司不锈钢项目技改复产实施方案，并将实施方案的责任事项分解到责任单位和责任人，推进永航公司项目的技改复产工作，但因永航公司未制定技改方案报送省工信厅，造成其技改复产工作未果。

　　另查明，儋州市政府与永航公司签订合同前后，儋州市政府为推进永航公司项目建设的顺利进行，履行合同约定的人员搬迁安置与土地征用及村庄搬迁安置等工作，于2005年6月29日，成立了儋州永航不锈钢项目建设征地搬迁安置工作小组。2005年12月26日，印发《木棠镇大井村房屋搬迁补偿安置工作实施方案》，并指导木棠镇政府制定《大井村常住村民临时安置工作实施方案》。按照上述方案，对大井村常住的23户97名村民给予了临时安置和生活补助，同时对十多年前已搬迁安置到木棠工业园区外的原大井村55户368名村民也给予了一次性安置和生活补助。2006年2月17日，儋州市木棠项目建设办公室与儋州市木棠镇春坡村委会大井村经济合作社签订《协议书》。2006年2月底，大井村常住的23户97名村民先后搬离大井村，大井村人员搬迁工作已经完成。2006年12月8日，儋州市木棠项目办公室与儋州市木棠镇春坡村（含张宅）经济合作社签订《协议书》；2006年12月16日，儋州市木棠项目办公室与儋州市木棠镇杨家村经济合作社签订《协议书》，就两个村污染补偿和永久性搬迁安置工作作出约定。2007年10月30日，省国土厅向海南省信访局出具琼土环资函[2007]787号《关于儋州市木棠镇大井村土地征用历史遗留及永航不锈钢厂生产污染周围环境等问题调查情况的函》，说明儋州市政府按照与大井村签订的《协议书》，已对大井村发放了2006年2月17日至2007年8月17日一年半的临时安置补助费共801900元，大米167400斤。为进一步推进永航公司项目建设的顺利进行，全面完成项目所涉及村庄的人员搬迁安置与土地征用工作，2008年6月27日，儋州市政府办公室印发《儋州市被征地农民就业培训和社会保障试行办法》；2008年8月13日，儋州市政府印发《关于成立木棠镇大井村搬迁安置工作领导小组的通知》；2008年8月13日，儋州市政府印发《木棠镇大井村房屋搬迁补偿安置工作实施方案》；2008年12月16日，儋州市政府印发《儋州市征地房屋拆迁补偿安置暂行规定的通知》，儋州市政府还投资了1600万元建设200亩安置区，45亩综合市场和35亩停车场，投资了870万元，解决搬迁村民的就业和生活问题；安置区水、路、电已开通，三个村庄的永久性搬迁工作正在进行中。儋州市政府为进一步推进大井村征地房屋拆迁货币补偿安置工作，2016年2月5日，儋州市政府专题会议研究推进木棠工业区大井村征地房屋拆迁货币补偿安置问题，儋州市政府办公室于2016年8月3日印发儋府办[2016]130号《关于印发儋州工业园木棠工业区大井村征地房屋拆迁货币补偿方式安置方案的通知》，并制作了儋州工业园木棠工业区大井村房屋拆迁补偿安置费用实际发放表，对大井村房屋拆迁补偿安置费用予以发放。此外，截至永航公司提起本案诉讼之日，儋州市政府尚未全部完成双方合同约定的村庄搬迁任务，双方当事人亦未对何时完成上述事项达成一致意见。

　　再查明，海南省高级人民法院（以下简称省高院）审理的上诉人大井村因其诉被上诉人儋州市政府、市国土局与原审第三人永航公司不履行治理环境污染法定职责一案，于2008年9月8日作出（2008）琼行终字第101号终审行政判决，查明：儋州市政府2005年7月引进永航公司不锈钢项目，作出了再次搬迁大井村的决定，对大井村常住的23户97名村民给予了临时安置和生活补助，同时对十多年前已搬迁安置到木棠工业园区外的原大井村55户368名村民也给予了一次性安置和生活补助，并于2006年2月17日由木棠开发区与大井村就该村的征地遗留问题和村庄搬迁安置等事宜达成协议，双方签订了一份《协议书》，儋州市政府也按照协议书的约定给大井村支付了预留地61.736亩共13年的青苗补偿款401284元及补助款95000元，并支付了至2008年8月的金钱补助、至2008年2月的大米补助。至2006年2月底，剩余的23户村民也先后搬离大井村，该村已无人居住。

　　又查明，永航公司因其认为儋州市政府未按照双方的合同约定履行永航公司厂区卫生防护距离内的大井等村庄的搬迁义务引发争议，永航公司具状诉至原审法院要求儋州市政府继续履行上述搬迁约定内容并赔偿其各项直接损失共计1154895800.38元，遂成讼。

　　原审认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，儋州市政府为招商引资，实现其产值目标，经与永航公司协商一致，明确了双方的权利义务，签订了《合同》。该《合同》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款所规定的行政协议法定要件，属于行政协议。本案中，永航公司以儋州市政府未按照双方的合同约定履行厂区卫生防护距离内的大井等村庄的搬迁义务造成其停产损失为由诉至法院，要求儋州市政府继续履行上述行政协议约定的搬迁内容并赔偿其各项直接损失。因此，本案系因双方当事人在履行行政协议过程中而引发的争议，属于行政协议纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”，本案应对双方当事人所签订的行政协议的合法性进行司法审查。《合同》订立主体适格，订立形式符合法律规定，订立过程符合法定程序，协议内容亦并无违法之处，应属有效协议，受国家法律保护，双方当事人均应当依照法律规定和合同约定，行使合同权利，履行合同义务。

　　一、依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起起诉的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定......”，本案应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。永航公司于2016年8月15日提起本案诉讼，因当时《中华人民共和国民法总则》尚未实施，按照实体从旧、程序从新的一般法律适用原则，本案应当参照当时生效的《中华人民共和国民法通则》等相关法律关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条规定：“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。”根据上述法律及司法解释规定，本案永航公司主张儋州市政府未依照双方的约定履行合同，但根据双方在《合同》第一条第4项的约定：“土地征用与杨家村的安置工作争取在2006年9月31日前完成。”在其约定的上述工作儋州市政府未能在2006年9月31日前完成的情况下，双方并未重新约定履行期限，不能确定最终的履行期限。据此，永航公司在本案中的诉讼时效应当从其第一次主张赔偿权利之日起算。根据永航公司所提供的证据，其第一次向儋州市政府主张赔偿权利的时间应确定为永航公司2016年8月15日提起本案诉讼之日，其起诉并未超过法定的两年诉讼时效。

　　二、永航公司与儋州市政府签订的《合同》第一条第4项约定：“儋州市政府保证大井村人员的搬迁安置工作在2006年春节前完成，土地征用与杨家村的安置工作争取在2006年9月31日前完成。”根据原审查明的事实和省高院生效判决认定的事实：“儋州市政府2005年7月引进永航公司不锈钢项目后，对大井村常住的23户97名村民给予了临时安置和生活补助，同时对十多年前已搬迁安置到木棠工业园区外的原大井村55户368名村民也给予了一次性安置和生活补助，并于2006年2月17日由木棠开发区与大井村民小组就该村的征地遗留问题和村庄搬迁安置签订了一份《协议书》，儋州市政府也按照协议书的约定给大井村民小组支付了青苗补偿款、金钱补助和大米补助。至2006年2月底，剩余的23户村民也先后搬离大井村，该村已无人居住。”至此，永航公司与儋州市政府在《合同》中约定的大井村人员的搬迁安置工作已经完成。对于《合同》约定的土地征用与杨家村的搬迁安置工作，儋州市政府虽然未能在2006年9月31日前完成，但也在《合同》签订后，从成立工作组，到搬迁安置方案的制定、搬迁补偿方案的制定实施、搬迁协议书的签订、征地补偿费的发放、搬迁安置区的投资建设、被征地农民的就业培训和社会保障等方面，儋州市政府投入了巨大的人力物力财力，做了大量的工作，属于善意履行合同。但也应当指出，双方当事人考虑到土地征用及村庄搬迁工作的困难程度，并未在合同中明确约定该项工作的准确截止日期，而是约定争取在2006年9月31日前完成，应当视为双方当事人对合同履行期限约定不明。因双方当事人此后亦未对截至2006年9月31日不能完成上述事项善后事宜协商达成补充协议。在此情况下，负有履行义务的儋州市政府应当遵循公平和诚实信用的原则，积极、诚信、及时、全面履行合同约定的上述义务。因截至永航公司提起本案诉讼之日，儋州市政府尚未全部完成双方合同约定的除大井村人员搬迁以外的其他土地征用和村庄搬迁任务，故此，应认为儋州市政府未遵循行政效率原则，履行合同不符合约定。但是，永航公司在试生产调试过程中，因环境污染问题多次被行政机关责令停止试生产调试进行整改，并于2010年初因环境污染问题最终被省国土厅责令停产整改至今，且随后该企业被省工信厅列入淘汰落后产能，不允许其在未完成技术改造的情况下恢复生产，永航公司从2010年至今亦未完成技改复产，大部分生产设备已经生锈腐烂，无法再用。鉴于双方签订合同的目的是为了实现产值目标，在永航公司未对其环保问题整改到位并进行技改复产的情况下，即使儋州市政府履行完毕合同约定的土地征用和村庄搬迁任务，双方的合同目的亦不能实现，因此，双方履行合同的过程中，客观情况已发生了双方订立合同时无法预见的重大变化，永航公司是否能够按照合同约定顺利投产尚处于不确定状态，在此情况下，应在合同双方对合同能否履行或如何履行协商达成一致意见后，方可确定儋州市政府应否继续全部履行完毕原合同约定的除大井村人员搬迁以外的其他土地征用和村庄搬迁任务，以免造成不必要的行政管理成本浪费，增加搬迁过程中的社会矛盾和不稳定因素，损害社会公共利益。综合考量以上因素，永航公司在其环保及技改问题未解决不能复产、儋州市政府单方履行合同不能实现合同目的情况下，诉讼请求儋州市政府继续按照双方的合同原约定履行永航公司厂区卫生防护距离内的大井等村庄的搬迁内容，与双方合同履行的目前实际情况不符，不予支持。

　　三、首先，永航公司项目在试生产调试的过程中，违反国家环境保护的相关法律规定，而被省国土厅及市国土局多次行政处罚并责令其停产整改，这是造成不能生产的直接原因。其次，永航公司未完成技改复产也是造成其不能再进行试生产调试的重要原因。第三、永航公司在项目建设及试生产调试过程中，违反法律及行政法规的禁止性规定，其停止试生产调试属于法定禁止生产的情形。（一）永航公司在项目建设及试生产调试过程中，未依法进行环境影响评价审批，未严格按照省国土厅《关于永航公司年产50万吨不锈钢项目环境影响报告书批复》的内容落实环境污染防治措施，未执行项目建设三同时制度，未执行环境影响报告制度，导致未通过建设项目环境保护验收。因此，永航公司项目依法不得开工建设，也不能生产。（二）《中华人民共和国环境保护法》第四十六条第一款规定：“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。”永航公司的项目在试生产调试的过程中，经省工信厅两次组织专家进行现场考核和技术鉴定，其结论均为应列为落后淘汰产能。因此，永航公司项目在未进行技术改造及产能升级的情况下，其主要生产设备和生产工艺属于严重污染环境不得使用的工艺和设备，依法应禁止生产。（三）关于永航公司认为其停止生产的原因并非是儋州市政府所称的环境污染所致，而是其厂区卫生防护距离内村庄未搬迁导致。原审认为，由于永航公司项目在建设及试生产调试过程中，存在严重的环境污染问题，导致其未通过建设项目环境保护验收，并且其主要生产设备及技术被列入落后淘汰产能，依照法律规定应当禁止生产。永航公司虽然针对上述情况采取了相应的整改措施，但仍然不符合恢复试生产的法定要件。在此情况下，即使儋州市政府已经全面履行完双方合同约定的土地征用与人员及村庄的搬迁安置工作，永航公司项目依法仍不能恢复试生产调试。因此，儋州市政府是否完成永航公司厂区卫生防护距离内村庄搬迁工作，并非永航公司能否恢复生产的必要条件，更不具有唯一性，永航公司主张的停产损失与儋州市政府是否履行完上述搬迁工作没有因果关系。其诉讼请求儋州市政府因未按照约定履行搬迁义务应赔偿其固定资产、在建工程、无形资产投资及停止试生产等直接经济损失共计1154895800.38元，与原审审理查明的永航公司项目停止试生产调试的原因力不符，且永航公司所提供的证据也不足以证实其实际发生的直接经济损失确为1154895800.38元，永航公司的该项诉讼主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。

　　综上所述，永航公司主张儋州市政府未按照招商引资合同约定履行永航公司厂区卫生防护距离内的大井等村庄的搬迁内容，诉讼请求判令儋州市政府赔偿因此导致永航公司被停止试生产而造成的直接经济损失1154895800.38元，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。永航公司请求判令儋州市政府继续履行上述搬迁内容，理由不能成立，不予支持。儋州市政府关于其已实际履行双方合同约定的人员及部分土地征用和村庄搬迁安置工作，永航公司的损失系因其违反环保法律规定所致，上述抗辩理由成立，予以支持。至于儋州市政府未履行完毕的合同约定的其他土地征用及村庄搬迁安置工作，可待永航公司依法解决其项目的环保和技改等问题符合复产条件，双方按照原合同履行可以实现合同目的时，另行主张权利；或待双方根据各自的合同履行现状，对应否继续履行合同或如何履行合同依法协商确定后，再行主张权利。此外，儋州市政府关于永航公司的起诉已超过两年法定诉讼时效的主张与事实不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回永航公司的诉讼请求。案件受理费5816279元，由永航公司负担。

　　上诉人永航公司上诉称，一、永航公司认可原审判决认定永航公司的起诉没有超过诉讼时效，但不同意其作出该认定所依据的事实和理由。二、原审判决认定事实不清。（一）在认定儋州市政府履行合同不符合约定的情况下，不支持永航公司提出的继续履行的诉讼请求自相矛盾，且明显违背司法解释的规定。（二）认定儋州市政府是否履行搬迁义务，不能仅凭其作出的一纸空文。本案大量证据表明，儋州市政府仅是对大井村人员进行临时安置，而不是永久性的搬迁安置，且在安置过程中还存在拖欠搬迁安置补偿费用的情况。（三）儋州市政府在2010年2月会议纪要中明确指出，“整个搬迁工作分三年实施，最迟不超过五年。力争3-5年完成五个村庄的搬迁任务。”这说明完成搬迁工作的最终履行期限是确定的。儋州市政府一而再、再而三地失信于自己所作出的限期搬迁承诺，严重地损害了政府的公信力。（四）正是因为儋州市政府未及时履行搬迁义务，才直接导致永航公司在2010年1月被责令停止试生产至今仍无法恢复试生产调试，进而造成停产期间生产设备无法正常运转利用，长时间闲置。（五）原审判决超出合同约定范围为儋州市政府应否继续履行搬迁义务增加了先解决环保和技改问题以及双方协商达成一致意见两个前置条件，违背意思自治原则。三、原审判决否认儋州市政府未履行搬迁义务系造成永航公司被责令停止试生产的原因，严重违背客观事实。（一）经整治，永航公司基本满足试生产调试的条件，所以说明环境污染问题已经解决。（二）儋州市政府未履行卫生防护距离内的村庄搬迁安置的义务，则是责成永航公司停止试生产调试至今的唯一因素。（三）技改不是被责令停止试生产调试的原因，与本案争议没有任何关联。72号函从未提及要求永航公司进行技术改造升级才能恢复生产。将时间在后的所谓专家意见用来否定两年前生产设备在当时的先进性，逻辑荒唐。四、原审判决在终止鉴定的情况下不予采纳永航公司提交的损失专项审核报告明显违法。永航公司已就损失主张事项尽到了自身的举证义务，原审法院无权终止鉴定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审，支持永航公司的诉讼请求。

　　被上诉人儋州市政府答辩称，一、儋州市政府已履行了合同义务，已经在2006年2月履行了大井村人员的搬迁安置工作，其他村庄的搬迁正在进行中，不存在违约或不履行合同的情形。永航公司项目因严重的环境污染问题导致的法定停产，并被认定为落后淘汰产能及落后的生产工艺，其未依法依规完成技改亦不能复产，即永航公司项目被停产，能否实现《合同》目的，是其自身的原因导致及自身的技改有必要关联，而不是由村庄是否搬迁来决定。因此，请求驳回永航公司的第2项上诉请求。二、永航公司因其项目违反国家环境保护的相关法律规定，出现严重的环境污染问题导致的停产，因其项目未通过建设项目竣工环境保护验收等原因，违反法律及行政法规的禁止性规定，是法定的禁止生产，与儋州市政府无关，其主张的经济损失亦与儋州市政府无关，请求驳回永航公司的第3、4、5项诉讼请求。三、永航公司提交的单方委托的《财务专项审核报告》不是合法证据，不能证明其的经济损失。四、原审判决终止永航公司的鉴定申请系合法。综上所述，但儋州市政府已履行《合同》约定义务，不存在违约的情形。永航公司项目未按省国土厅环境批复要求落实环保造成的环境严重污染，未落实“三同时”制定，未通过建设项目竣工环境保护验收，对其落后产能及生产工艺未推进技改复产工作等法定不能生产的原因，永航公司的停产及不能复产都是其自身原因导致的，与儋州市政府有无完成村庄搬迁安置工作没有关联，其主张的经济损失与儋州市政府无关。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　二审中，各方当事人没有提交新证据。

　　二审中，本院组织各方当事人进行现场勘查。永航公司现处于停产状态，大部分炼钢及生产设备闲置，出现腐蚀、损坏的情况。厂区内现有部分人员进行维护，原料场上有部分堆砌的石灰石、矿渣。经目测，杨家村与厂房围墙是否在八百米防护区距离之内不确定；该村内尚有部分留守人员，该村村委会及村民小组办公场所已基本废弃。大井村村口与厂房围墙目测在八百米范围之内；现场走访期间，没有遇到该村村民。

　　本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。

　　本院认为，本案审查的是永航公司的诉讼请求有无事实根据和法律依据。本案中，永航公司诉请判定儋州市政府继续履行合同约定的搬迁义务并赔偿因没有履行搬迁等约定致使其被停止试生产而造成的直接经济损失。永航公司认为，涉案项目被责令停止试生产只有一个原因，即厂区周边卫生防护距离内的村庄未实施搬迁安置工作，停止试生产造成的损失都是由儋州市政府的违约行为而直接导致，其应承担全部的赔偿责任。本院认为，永航公司停止试生产，是诉讼双方都不愿意看到的结果。但是，该问题的出现，是我国经济发展模式转型的一个缩影。绿水青山就是金山银山，良好的生态环境是海南可持续发展的最大优势和本钱。本案中，儋州市政府与永航公司签订《合同》，约定了双方的责任和义务。儋州市政府的主要责任和义务是供水、通行、通电以及搬迁安置，永航公司的主要责任是投产、实现工业产值。双方约定的责任和义务，都是为了保障项目顺利投产，达到互利互惠的目标。无论永航公司来琼投资还是儋州市政府招商引资，双方都有履约的诚意和实践。《合同》签订之后，永航公司积极进行厂房建设和设备安装调试，儋州市政府为永航公司办理用地、项目施工建设等手续，保障水电供应和基本通行，双方基本完成了《合同》约定的主要义务。就搬迁安置问题，本院（2008）琼行终字第101号终审判决查明：至2006年2月底，大井村剩余的23户村民先后搬离大井村，该村已无人居住。省国土厅72号函作出之后，儋州市政府仍然继续开展相关后续工作。从二审现场勘查的情况来看，搬迁安置工作已经基本完成。但是，综合全案，双方应付的责任并不仅限于《合同》本身。《合同》签订之前，省国土厅作出67号批复，对永航公司和儋州市政府各自的责任承担提出了明确、具体的要求。永航公司虽然积极进行设备更新和技术改造，也取得了一定的成效，但确因环保问题被省国土厅数次予以行政处罚、责令停产直至责令停止试生产、责令停止试生产调试，涉案建设项目环保验收延期亦未获批准并最终未予通过。可见，环境保护作为根本性的问题，导致涉案项目不能继续推进，是造成永航公司未能正式投产、设备闲置的根本原因。永航公司认为儋州市政府没有履行搬迁安置义务是其不能正式投产、设备闲置的原因，并要求儋州市政府赔偿因停止试生产造成的直接经济损失，理由不能成立，本院不予支持。

　　关于本案诉讼费的负担，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定：“对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。”《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》对行政协议案件诉讼费的收取没有专门规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”按照该规定，行政协议案件是行政诉讼案件，并且是行政协议行为侵权诉讼。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经失效的情况下，应当按行政诉讼标准收取诉讼费。本案中，永航公司诉请政府履行法定职责，应按行政诉讼案件收取诉讼费；要求行政赔偿，不收取诉讼费。永航公司原预交的案件受理费，应予退还。

　　综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。永航公司的上诉请求和上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　一、二审案件受理费各50元、共100元，由儋州永航不锈钢有限公司负担。儋州永航不锈钢有限公司预交的一二审案件受理费各5816279元、共11632558元，退还11632458元。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 聂海波

　　审判员 王　华

　　审判员 吴剑萍

　　二〇一八年十月二十四日

　　书记员 井泉旺

　　附相关法律法规：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

　　（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

　　（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

　　（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

来源：行政法报