行政机关可以基于公共利益的需要单方变更、解除行政协议

　　?裁判要旨

　　行政协议订立后，在履行过程中出现严重损害国家利益、社会公共利益情形的，行政机关可以依据行政优益权，单方变更、解除行政协议。行政相对人请求继续履行行政协议的，人民法院应当对行政协议的合法性及变更、解除行政协议行为的合法性进行审查，依法作出裁判。

　　?基本案情

　　冯某某与乙镇政府于 2016年4月5日签订 《征迁补偿安置协议书》，协议书中约定被征迁人符合被安置条件的人员共6人，总安置面积390平方米。按照安置小区开发建设实施细则规定的价格，被征迁人应向征迁人交纳安置房款共计 252000 元整。又约定若因项目建设需要提前搬迁的，采取发放过渡费的方式进行过渡，并明确了过渡费的发放数额和时间。冯某某于 2016 年4月5日向乙镇政府交纳了安置房款 252000 元，乙镇政府为其出具了相关票据。2016年3月11日，乙镇政府发出的《征地拆迁通告》显示，拆迁人口统计截止日期为 2016年3月11日，之后新增人口不再享受房屋、土地等补偿款。另，冯某某儿子冯某与儿媳王某某于2017年11月6日结婚。证人冯某某2系乙镇丙村支部书记，其出庭作证称人口核查登记截止日期为2016年8月20 日。后甲县政府、乙镇政府以王某某的户口未在人口截止日期前迁入为由，未按照征迁补偿安置协议书中约定的5人进行安置补偿。冯某某不服，提起本案诉讼，请求判令甲县政府、乙镇政府履行征地补偿安置协议，为冯某某安置房屋以及支付过渡费等相关拆迁补偿费用。Z法院一审认为，冯某某与乙镇政府在自愿、平等协商一致的基础上签订了《征迁补偿安置协议书》。该协议书中第3条、第9条对符合被安置条件的人员、总安置面积、过渡费的发放均进行了约定，故应当按照协议书的约定继续履行合同。该协议书中明确载明乙镇政府系受甲县政府的委托具体实施涉案土地的征迁工作，故《征迁补偿安置协议书》的法律责任应由甲县政府承担。冯某某要求甲县政府继续履行《征迁补偿安置协议书》的诉讼请求应予支持。一审法院判决甲县政府继续履行其与冯某某于2016年4月5日签订的 《征迁补偿安置协议书》。甲县政府不服，提起上诉。A省高级人民法院二审另查明，2016年10月，甲县政府按照符合安置条件人员5人向冯某某交付安置房 325 平方米，并支付2016年10月之前的过渡费12000元。二审法院认为，《征迁补偿安置协议书》的法律责任应由甲县政府承担。涉案《征迁补偿安置协议书》是双方在自愿、平等协商一致的基础上签订。该协议书中第3系、第9条对符合被安置条件的人员、总安置面积、过渡费的发放均进行了约定。甲县政府关于冯某某与人口普查人员恶意串通，对符合被安置条件的冯某某家庭人员5人普查认定6人，骗取乙镇政府与其签订涉案《征迁补偿安置协议书》的上诉理由不能成立，不予采纳。甲县政府诉称其多次通知冯某某变更原协议，但没有提交证据支持其主张，依法不予支特。甲县政府的上诉理由不能成立。二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。甲县政府不服一、二审判决，向最高人民法院申请再审。

　　?争议焦点

　　甲县政府是否应当继续履行其与冯某某签订的涉案《征迁补偿安置协议书》。第一种观点认为：乙镇政府于 2016年3月11日发布了《征地拆迁通告》，明确拆迁人口统计截止日期为 2016年3月11日，之后新增人口不再享受房屋、土地等补偿款。冯某某儿子冯某与其儿媳王某某于 2017年11月6日登记结婚，且至最高人民法院组织询问前，王某某的户籍仍没有迁入冯某某户。虽然涉案《征迁补偿安置协议书》于2016年4月5日签订时，将符合被安置条件的冯某某家庭人员5人普查认定为6人，但甲县政府在履行审核程序时发现了该协议存在安置人数认定有误的问题，多次通知冯某某变更协议，并于2016年 12 月7日将多收的42 万元购房款退还给冯某某。冯某某也于 2018 年 4 月24 日按5人标准领取了325 平方米安置房屋。对于甲县政府通知更改协议一事，冯某某在起诉状中亦有陈述：“2017 年安置区开始交房，但被告一和被告二一直拒绝履行协议决定，为原告家庭安置6人的 390 平米房屋，以各种理由要求去掉一人的安置房面积及过渡费。”由上述事实及情况可知，甲县政府虽没有通过书面更改通知的方式变更协议，在程序上存在瑕疵，但其以其他方式积极履行了变更协议的通知义务，并以实际行动履行了变更后的协议。二审法院以“甲县政府诉称其多次通知冯某某变更原协议，但没有提交证据支持其主张”为由，认为甲县政府应继续履行其与冯某某于 2016年4月 5日签订的《征迁补偿安置协议书》，认定事实的主要证据不足，适用法律错误。第二种观点认为：冯某某与乙镇政府在自愿、平等协商一致的基础上签订了涉案 《征迁补偿安置协议书》，该协议书已对符合安置条件的人员、总安置面积、过渡费的发放等进行了约定，虽然甲县政府诉称其多次通知冯某某变更原协议，但没有提交证据予以证明，故协议双方应当按照协议书的约定继续履行合同。

　　?裁判结果

　　一审：甲县政府继续履行。二审：驳回上诉，维持一审判决。再审审查：指令再审。

　　?评析

　　一、行政协议在履行过程中出现严重损害国家利益、社会公共利益情形时，行政机关具有单方变更、解除行政协议的权利

　　行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议兼具行政性和合同性。行政协议的行政性主要体现在行政机关行政优益权的享有上，即行政机关可以根据国家法律、政策的变化，从满足国家利益、社会公共利益的需要出发，单方变更或解除行政协议。通常而言，行政优益权包括以下三个方面的内容：一是对于行政协议履行的指导与监督；二是行政机关在符合法定条件的情况下，有权决定解除或者变更行政协议；三是行政机关有权在行政相对人拒绝履行行政协议，或者不按照协议履行时直接强制执行或者进行行政处罚。关于第二种行政优益权，《行政协议案件规定》第16条第1款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”’该条规定明确了在履行行政协议的过程中，如果出现严重损害国家利益或者社会公共利益情形时，行政机关有权单方变更、解除行政协议。本案即属于此类情形。本案中，乙镇政府于2016年3月11日发布了《征地拆迁通告》，明确拆迁人口统计截止日期为 2016年3月11日，之后新增人口不再享受房屋、土地等补偿款。冯某某儿子冯某与其儿媳王某菓于2017 年11月6日登记结婚，王某某的户籍在统计截止日期前没有迁人冯某某户。由于统计错误等原因，涉案征迁补偿安置协议书在签订时将河某某户符合安置条件的家庭人数由 5人错误认定为6人，甲县政府在履行审核程序时发现了该问题，多次通知冯某某变更协议，并将多收的 4.2万元购房款退还给冯某某。由上述事实可知，逃案《征迁补偿安置协议书》明显存在安置人数认定错误的问题，如果继续履行该协议，则将造成安置补偿资金的滥用。根据 《宪法》第10条第了款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给手补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给子补偿。”可见，我国的士地征收制度是基于公共利益的需要，由政府代表国家具体实施征收行为。如果补偿安置人数认定错误，不仅会给国家的征收补偿资金造成损失，给社会公共利益造成损害，还会造成其他被征收人对征收补偿公平性的质疑，损害政府的公信力和法治形象。因此，法律赋予行政机关在此类情形下具有单方变更、解除协议的权利，目的即在于此。

　　二、行政机关行使行政优益权需要合理规范

　　行政优益权，是指为实现行政管理或者公共服务目的或保护公共利益，行政机关所具有的超越合同约束的特别权力。行政优益权具有如下特点：一是法定性。行政优益权是一种行政权力，其行使内容与程序必须严格依照法律的规定，即“法无明文规定不可为”。二是专属性。行政优益权只能由行政机关行使，且只能是出于维护国家利益和社会公共利益之目的而行使。另外，行政优益权是行政机关的单方权力，其行使无须征得行政相对人的同意。行政优益权作为一项行政权，其行使需要遵守一定的原则：一是公益优先原则，即行政机关是否出于维护国家利益和社会公共利益的需要而行使。一般而言，由于行政优益权具有单方性、强制性，应当尽可能在穷尽方法的前提下使用。如果有其他方法可以使协议恢复到正常履行的状态，行政优益权就没有行使的必要。因此，承认公益优先并不否定对私人合法权益的保护。二是合同自由原则。行政协议具有双重属性，在具有行政性的同时，也具有类似民事合同的私法属性。行政协议也是经过双方合意协商一致订立，因此其履行应当遵守契约自由原则，行政机关不能因其具有行政优益权而随意损害行政相对人的合法权益。三是信赖保护原则。行政行为具有公信力和确定力，一经颁布即具有拘束力，非经有权机关依照法定程序，否则不能被随意变更和撤销。行政优益权的行使亦是如此。如果行政机关不能保证行政行为的稳定性、可预期性，朝令夕改，将会导致行政行为的相对人和其他社会公众无所适从，从而引发社会秩序的混乱。四是比例原则。行政机关在行使行政优益权时应当采用对当事人权益损害最小的方式，所采取的具体措施和手段应为法律所必需，符合合理行政的要求。五是权责均衡原则。行政协议属于双务行为，双方的权利义务应当公平均衡。虽然行政机关享有某些特权，但是，在行政协议内容方面的利益配置上应当均衡，风险分配与违约责任应平等适用双方。六是损害弥补原则。如果行政机关以维护国家利益或者社会公共利益为由变更或解除合同，给行政相对人造成重大损失的，行政机关应当对所造成的损害予以补偿或者赔偿。本案中，虽然甲县政府基于维护公共利益的需要，作出了单方变更协议的行为，但并没有通过作出变更协议的通知或决定等书面方式履行协议变更的程序，仅采用口头通知的方式予以变更，在行政程序上存在明显瑕疵，不符合行政行为的确定力和信赖保护原则。但监于本案事实清楚，且甲县政府以其他方式积极履行了变更协议的通知义务，并以实际行动履行了变更后的协议，另外，冯某某在起诉状中对甲县政府通知更改协议一事亦有自认，因此，该程序上的瑕疵不足以否定甲县政府单方变更协议行为的效力。

　　三、非因行政相对人的原因，行政机关行使行政优益权造成行政相对人权益损害的，行政机关应当承担补偿或者赔偿的责任

　　一般而言，行政机关的优益权主要来源于以下两个方面：一是法律的规定；二是行政机关与行政相对人的协议约定。行政优益权作为行政权的延伸，在一定程度上可以视为公权力，应当具备一定的谦抑性，如果行政机关为了国家利益或公共利益等更高的价值而对私人权利的行使和义务的履行施加强制或干预，应当要有合理而适当的理由。因此，不管是依据法律的规定，还是依据事先的约定，非因行政协议相对人的过错，对因变更、解除协议而给行政协议相对人带来的损失，行政机关应当给予相应的补偿或赔偿。在行政协议的订立过程中，如果一味强调行政机关享有行政优益权，那么就可能会造成行政机关随意变更和解除行政协议，使行政协议所具有的合同属性大受影响。因此，人民法院在审查过程中，应当严格进行合法性审查，对于行政机关合法变更或者解除行政协议的行为给予保障，对于行政机关违法变更或者解除行政协议的行为予以惩戒。根据 《国家赔偿法》第2条第1款的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法获得国家赔偿的权利。同理，在行政协议履行过程中，行政机关基于行政权力的运行，行使行政优益权。如果该行为合法，但是给行政协议相对人造成损害的，应当承担补偿责任；如果违法，给行政相对人造成损害的，应当承担赔偿责任。对此，《行政协议案件规定》第16条第1款、第3款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”《行政协议案件规定》将行政补偿和行政赔偿写入相应条款，极大地拓展了行政相对人的救济渠道，有利于对行政协议相对人所遭受的损害进行及时的补救，同时也有利于在行政协议案件中实现对行政优益权的行使与行政相对人合法权益的保障之间的价值平衡。本案中，由于一、二审法院未就甲县政府单方变更涉案《征迁补偿安置协议书》的行为进行审查，因此，最高人民法院以〝—、二审法院未就王某某是否符合房屋安置条件、符合安置条件的人数是否错误等问题进行审查，即判决甲县政府履行补偿安置协议，属于部分事实认定不清，适用法律错误” 为由，裁定指令二审法院再审本案。如果法院经过再审审理，认为甲县政府单方变更协议的行为合法，则冯某某可以就该合法行为对自身造成的损害主张行政补偿；如果法院经过再审审理，认为甲县政府单方变更协议的行为违法，则冯某某可以就该违法行为对自身造成的损害主张行政赔偿。而人民法院则需要综合单方变更行为的合法性、协议履行情况、行政相对人的损失情况以及协议双方当事人对损失发生所承担的过错比例等因素，依法作出裁判。

　　----（撰写：聂振华、张雪明）

　　---来源于：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》，人民法院出版社2020年12月版！来源：行政涉法研究