最高法指导案例：王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案-最高人民法院指导案例69号

　　裁判要点：当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　一、关于《中止通知》是否属于可诉行政行为问题

　　法院认为，被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但是，在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起诉之日，被告仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然被告作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

　　----《最高人民法院关于发布第14批指导性案例的通知》（2016年9月19日，法〔2016〕311号）。

　　【链接：理解与参照】

　　上述裁判要点针对某个具体程序性行政行为是否可诉，确立了两个司法判断标准：一是该程序性行政行为，侵犯了当事人的人身权、财产权，对其合法权益产生了明显的实际影响；二是该程序性行政行为作出以后，当事人又无法通过提起对相关联的实体性行政行为的诉讼获得救济。只有同时具备前述两个要件，程序性行政行为才具有可诉性。以下围绕与该裁判要点相关的问题进行分析说明。

　　程序性行政行为，是指行政主体“在行政程序开始或进行程序中针对程序而非就最终实体问题所为之决定或行为，其具有促进程序之进行而最终以达成实体决定之目的”。在传统行政法学理论以及以往的行政审判实践中，受到“司法成熟性”原则以及程序性行政行为不直接涉及相对人权利义务的观念的影响，一般认为只有在后续实体性行政行为的阶段，相对人才可以针对后续实体性行政行为提起行政诉讼；此时，程序性行政行为的违法性已经被吸收到后续的实体性行政行为之后，在针对后续实体性行政行为提起的行政诉讼中，可以以前置的程序性行政行为的违法作为理由而主张后续实体性行政行为的违法性。依据上述理由，一方面，没有必要对某个阶段的程序性行政行为进行司法干预；另一方面，不恰当的司法干预将影响一般行政行为合理的流程状态，可能适得其反。因此，司法审查主要应当审查实体性行政行为，而非程序性行政行为。但是，如果行政主体并未在法定、合理的期限内推进行政程序的正常进行，某环节无端中断、中止，行政程序出现不合理的迟延，并导致相对人权益无法及时得到保证，实际影响了相对人合法权益的，该情况下的程序性行政行为法律效力就应当视为独立的、现实的，而并非暂时的，就应当具备可诉性。

　　从部分国家或地区的法律规定看，对于程序性行政行为，不能单独提起行政诉讼，例外情形下方才准许。例如，《德国行政法院法》第四十四条A项的规定：“对于官署程序行为提起救济者，仅得对于本案实体裁决提起救济之同时为之。但官署之程序行为得强制执行或系对第三人所为之者，不在此限。”我国台湾地区的“行政程序法”参酌德国的立法，在该法第一百七十四条中也作出类似规定，即：“当事人或利害关系人不服行政机关关于行政程序中所为决定或处置，得于对实体决定声明不服时一并声明之。但行政机关之决定或处置得强制执行或本法或其他法规定另有规定者不在此限。”我国行政诉讼立法和司法实践一直以来对涉及程序性行政行为是否具有可诉性的问题，不甚明确。但是对于判定某个具体行政行为是否可诉，行政诉讼法（1989年）第十一条第（八）项和行政诉讼法（2015年修正）第十二条第（十二）项均规定，人民法院受理公民、法人和其他组织认为“行政机关侵犯其他人身权、财产权”提起的诉讼。这表明当事人的权利是否受到实害，是判定行政行为是否可诉的一个核心要件。《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（1999年11月24日通过）第一条第二款第（六）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该条将无实际影响的行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（2010年1月4日施行）第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可程序中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”该规定第一次对程序性行政行为可诉问题在司法解释层面作了明确，其中的“通知行为”就是程序性行政行为。只是该司法解释仅仅针对行政许可这一类特殊行政行为，并且也没有将如何判定程序性行政行为的“可诉要件”明确固定下来。综上可知，我国行政诉讼立法和司法领域，对程序性行政行为可诉性问题，同样也采用了“不可诉是原则、可诉是例外”的通行立场和观点，并以程序性行政行为是否对相对人人身、财产权利造成了实际损害和影响为核心判定标准。

　　当然，从遵循“司法成熟性”原则，坚持以程序性行政行为是否对相对人人身、财产权利造成实际损害和影响为判定标准出发，还应当同时强调，只有相对人确实“无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济”时，其对程序性行政行为提起的诉讼，人民法院才应当受理。正如本案例中，被告作出的《工伤认定时限中止通知书》尽管是工伤认定程序中的一个过程性行政行为，但该过程行为将导致原告的合法权益事实上长期乃至永久得不到依法救济，直接影响了行政相对人的合法权益，并且行政相对人也无法通过对相关的实体性行政行为提起诉讼以获得救济。在此情形下，法律应当赋予行政相对人对程序性行政行为的诉讼权利，以充分保障其权益得到有效救济。根据上述理由和判定标准，法院依法受理了该案件，并对被告作出的《工伤认定时限中止通知书》行为依法进行了审查。

　　随着我们国家依法行政的不断推进，行政机关行政程序将进一步朝着精细化、科学化方向发展，行政程序在数量上也将不断增加，涉及程序性行政行为提起的行政诉讼也会呈现增多的趋势。因此，对程序性行政行为司法审查相关的问题给予足够重视，进一步明确、统一程序性行政行为可诉性司法审查标准，具有重要的意义。

　　——豆晓红、李兵：《指导案例69号＜王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》的理解与参照-程序性行政行为的可诉性问题》，载最高人民法院案例指导工作办公室编著：《中国案例指导》（总第5辑），法律出版社2017年版。

　　来源：《最高人民法院司法观点集成-行政卷（第二版）》、津法善行、鲁法行谈