公安局也未提交证据证明搬迁当天新办公楼已经启用对外办公，杨某荣阻止公安局搬运家具及物品的行为不构成扰乱行政机关办公秩序的法定要件

　　裁判要点

　　合同法第六十七条、第二百七十九条规定，“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”“建设工程竣工后应及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”。本案中，焦作三建承建了扶沟县公安局新办公大楼的建设施工项目，工程完工后，双方存在工程款结算争议，工程款未支付完毕，且尚未验收合格，不具备交付使用的条件。杨普荣作为该项目负责人向扶沟县公安局主张欠付的工程款未果并发生争议，在此情景下，双方应当依法通过平等协商或提起民事诉讼的途径解决，避免矛盾的激化而妥善处理。在争议未解决之前，建设项目不具有交付的条件下，对扶沟县公安局实施搬迁和使用的行为，杨普荣进行阻止具有一定的正当事由与合理性。

　　扶沟县公安局向新办公楼搬迁时的状态属于非办公状态和非执行公务状态。搬迁过程中，扶沟县公安局实施的是将办公家具及物品搬运到新办公楼，该办公楼办公设施尚未具备齐全，扶沟县公安局也未提交证据证明搬迁当天新办公楼已经启用对外办公，或其已在新办公楼开始进行公务活动，应认定扶沟县公安局当时不属于办公和执行公务的状态，故杨普荣阻止扶沟县公安局搬运家具及物品的行为不构成扰乱行政机关办公秩序的法定要件。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）豫行再106号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨普荣，女，汉族，1975年9月12日出生，住郑州市金水区。

　　委托代理人王联合，河南众望律师事务所律师。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)扶沟县公安局，住所地：河南省扶沟县洧水路东段。

　　法定代表人田豪杰，该局局长。

　　委托代理人马琪、高志刚，该局工作人员。

　　再审申请人杨普荣因诉被申请人扶沟县公安局治安行政处罚及赔偿一案，不服周口市中级人民法院（2017）豫16行终66号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年5月24日作出（2018）豫行申370号行政裁定，提审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。杨普荣的委托代理人王联合，扶沟县公安局的委托代理人马琪、高志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　本案被诉行政行为：扶沟县公安局行政新区办公大楼由焦作三建建设工程有限公司（以下简称焦作三建）承建，杨普荣系焦作三建该工程项目部财务负责人。2016年7月7日，扶沟县公安局从老办公区向新办公大楼搬迁。因工程款纠纷，杨普荣阻止其搬迁。2016年7月7日，扶沟县公安局作出扶公（城）行罚决字〔2016〕0322号行政处罚决定书，认定其行为扰乱了扶沟县公安局正常的工作秩序，对杨普荣作出行政拘留7日的行政处罚。杨普荣不服，提起本案诉讼，请求撤销该处罚决定，并请求判令消除影响、恢复名誉、赔礼道歉及支付精神抚慰金、限制人身自由赔偿金共计5万元。

　　西华县人民法院一审查明，扶沟县公安局行政新区办公大楼由焦作三建承建，杨普荣系焦作三建该工程项目部财务负责人。2016年7月7日，扶沟县公安局从老办公区向新办公大楼搬迁。因工程款纠纷，杨普荣于该日上午9时许将扶沟县公安局新办公大楼一楼配电房电源关住，用锁梯专用钥匙将电梯处于锁梯状态，又用两辆轿车将办公大楼前后门堵住。扶沟县公安局单位工作人员对原告进行劝阻，杨普荣不听，该日上午11点20分，扶沟县公安局单位工作人员向扶沟县城郊乡派出所报警。该派出所民警出警后，于当日下午12点40分许，将杨普荣堵门的两辆轿车拖走，扶沟县公安局搬迁工作得以进行。2016年7月7日，扶沟县公安局作出扶公（城）行罚决字〔2016〕0322号行政处罚决定书，决定对杨普荣行政拘留7日。

　　一审另查明，扶沟县公安局作出扶公（城）行罚决字〔2016〕0322号行政处罚决定书后，于2016年7月7日对杨普荣执行行政拘留5日，余下2日被告作出扶公（城）缓拘决字〔2016〕0049号暂缓执行行政拘留决定书，暂缓执行。

　　西华县人民法院一审认为：（一）公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，因此扶沟县公安局对杨普荣扰乱单位秩序行为有管辖权。因本案中杨普荣扰乱单位秩序行为侵犯的直接客体是扶沟县公安局正常的工作秩序，杨普荣提出扶沟县公安局局长和办案民警应依法回避，实际上是要求扶沟县公安局作为执法机关整体回避，而公安机关整体回避我国法律法规并无规定，因此，杨普荣关于扶沟县公安局办案民警和局长应回避的意见于法无据，不予支持。（二）杨普荣扰乱单位秩序的情节较重，应依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，处五日以上十日以下拘留。本案中，焦作三建和扶沟县公安局虽有建设工程经济纠纷，但经济纠纷应由双方协商处理或通过法律规定的正常途径解决，而不能用违法的方式处理。扶沟县公安局从老办公区向新办公大楼搬迁属正常的工作，杨普荣作为焦作三建的员工采取用车辆堵门、拉闸停电、锁电梯等方式阻碍扶沟县公安局正常搬迁，其行为扰乱了扶沟县公安局正常的工作秩序。在扶沟县公安局工作人员对其劝阻后，杨普荣仍不停止违法行为，直至当日下午12时40分许扶沟县公安局城郊乡派出所民警出警后用拖车将堵门的车辆拖走后，扶沟县公安局的搬迁工作才得以进行，致使扶沟县公安局停止搬迁工作达三个多小时。因此杨普荣扰乱单位秩序的行为属情节较重，扶沟县公安局对其作出行政拘留七日的处罚适当。（三）扶沟县公安局办理本案符合《中华人民共和国行政处罚法》和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的程序规定，程序合法。综上所述，杨普荣阻碍扶沟县公安局搬迁的行为扰乱了该机关的正常工作秩序，情节较重，已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，应依法受到治安处罚。扶沟县公安局作出的扶公（城）行罚决字〔2016〕0322号行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应依法驳回杨普荣撤销该行政处罚决定书的诉讼请求。杨普荣要求判令扶沟县公安局消除影响、恢复名誉、向杨普荣赔礼道歉及要求判令被告支付精神抚慰金及限制人身自由赔偿金共计5万元的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定和《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回杨普荣要求撤销扶沟县公安局扶公（城）行罚决字〔2016〕0322号行政处罚决定书的诉讼请求。二、驳回杨普荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杨普荣负担。

　　杨普荣不服一审判决，提起上诉。

　　周口市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。

　　周口市中级人民法院二审认为：（一）关于一审判决是否认定事实错误问题。杨普荣认为一审认定扶沟县公安局的搬迁工作属正常的搬迁，是正常的工作秩序，明显违背法律规定，属认定事实错误。该内容在“本院认为”部分，是判决的理由，是根据查明的事实和法律进行的分析论证，是属于适用法律问题，不属于认定事实问题，杨普荣关于一审认定事实错误的理由不能成立。杨普荣认为扶沟县公安局的搬迁行为违法，杨普荣制止违法搬迁理由正当。扶沟县公安局作为建设工程承包合同的一方，是民事主体，在没有验收的情况下擅自使用建设工程,应承担民事责任，失去了主张质量问题的权利，对承包方并不造成损害，况且这种法律后果对承包方是有利的。扶沟县公安局的搬迁行为对承包方没有损害，承包方也不存在维护自己权利的问题，无需制止。所以，杨普荣的行为既不是制止不法侵害的正当防卫行为，也不是避免更大损失的紧急避险行为。杨普荣采取用车堵门、切断电源、锁住电梯等方法，制止公安局搬迁，超出了民事纠纷的范畴，应属于违反治安管理的行为，扰乱了扶沟县公安局的办公秩序，扶沟县公安局对其进行处罚符合法律规定。杨普荣认为其制止搬迁正当的理由不能成立，不予支持。（二）关于扶沟县公安局的处罚决定是否违反法定程序、适用法律错误、滥用职权问题。公安机关及其人民警察有维护社会治安的职责和进行治安管理处罚的职权。公安机关处理治安管理案件，是在行使治安管理职权，不是治安管理案件的当事人，不存在回避问题。公安机关作为本案的当事人，是行政诉讼案件的当事人，可以要求审判人员回避，其作为一方当事人不存在回避问题。《公安机关办理行政案件程序规定》规定的回避情形，是对个人回避的规定，杨普荣也没有指出办案民警及负责人应当回避的情形和理由，其要求公安机关民警及及其负责人回避的理由不能成立，公安机关的处罚并不违反法定程序。公安机关处理的并不是其和焦作三建之间的民事纠纷，处理的是杨普荣个人违反治安管理的行为，应当适用《治安管理处罚法》，不属适用法律错误和滥用职权。（三）一审法院是否违反法定程序问题。人民法院审理行政案件有权对行政行为进行撤销、变更和纠正。一审法院认为杨普荣的行为属情节较重，是根据杨普荣行为的客观情况和严重程度应当属于情节较重，是对公安机关因对处罚幅度的理解有误而定性不准的纠正，公安机关也是按情节较重进行的处罚，处罚适当，只是对定性理解和表述不准，不属于应当撤销和变更的情形，一审法院没有加重对杨普荣的处罚，也不存在超越职权、违反法定程序的问题。综上所述，杨普荣上诉理由不能成立，不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由杨普荣负担。

　　杨普荣不服二审判决，申请再审称：（一）原审认定事实错误。原审认定扶沟县公安局的搬迁工作属正常的搬迁，是正常的工作秩序，明显违背法律规定，属认定事实错误。（二）扶沟县公安局的处罚决定违反法定程序，适用法律错误，又滥用职权。（三）原一、二审违反法定程序。扶沟县公安局的处罚决定认定杨普荣的违法行为一般，一、二审法院却认定为情节较重，实属超越职权。请求撤销一、二审判决，支持杨普荣的原审诉讼请求。

　　扶沟县公安局辩称：（一）杨普荣违法事实清楚,证据确实充分。（二）扶沟县公安局对杨普荣扰乱单位秩序行为有管辖权，对杨普荣的行政处罚决定,适用法律正确、裁量适当，程序合法、法律手续完备。（三）焦作三建与扶沟县公安局办公大楼建造费用的纠纷问题不能成为杨普荣个人行政违法的正当理由。请求依法驳回原告的诉讼请求,维持扶沟县公安局行政处罚决定。

　　本院再审查明的事实与原审一致。

　　本院认为：（一）被诉行政处罚决定认定事实的主要证据不足。1、扶沟县公安局与焦作三建公司、杨普荣因工程欠款和工程交付发生纠纷，在该事件中，扶沟县公安局与杨普荣之间的法律关系属于平等民事主体间的经济纠纷。2、杨普荣行使工程交付抗辩权具有正当理由。合同法第六十七条、第二百七十九条规定，“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”“建设工程竣工后应及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”。本案中，焦作三建承建了扶沟县公安局新办公大楼的建设施工项目，工程完工后，双方存在工程款结算争议，工程款未支付完毕，且尚未验收合格，不具备交付使用的条件。杨普荣作为该项目负责人向扶沟县公安局主张欠付的工程款未果并发生争议，在此情景下，双方应当依法通过平等协商或提起民事诉讼的途径解决，避免矛盾的激化而妥善处理。在争议未解决之前，建设项目不具有交付的条件下，对扶沟县公安局实施搬迁和使用的行为，杨普荣进行阻止具有一定的正当事由与合理性。3、扶沟县公安局向新办公楼搬迁时的状态属于非办公状态和非执行公务状态。搬迁过程中，扶沟县公安局实施的是将办公家具及物品搬运到新办公楼，该办公楼办公设施尚未具备齐全，扶沟县公安局也未提交证据证明搬迁当天新办公楼已经启用对外办公，或其已在新办公楼开始进行公务活动，应认定扶沟县公安局当时不属于办公和执行公务的状态，故杨普荣阻止扶沟县公安局搬运家具及物品的行为不构成扰乱行政机关办公秩序的法定要件。4、被诉行政处罚决定认定杨普荣违法情节的事实不清。扶沟县公安局作出的行政处罚决定书中，认定杨普荣违法情节为“一般”，但适用的法律条款是违法情节“较重”的情形，行政处罚决定书认定的违法情节和使用的条款在文字表现和字面内容上明显不属于同一概念。扶沟县公安局辩称根据其内部解释，治安管理处罚条例第二十三条中的“较重”在处罚决定书上书规范为“一般”，该书写形式不影响事实认定和法律适用的理由，没有事实和法律依据，本院不予采信。（二）关于杨普荣主张的行政赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条和《最高人民法院印发<关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释>的通知》规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照作出赔偿决定时国家上年度职工日平均工资计算。根据统计部门公布的2017年度数据，每日赔偿标准为284.74元。本案中，杨普荣于2016年7月7日被扶沟县公安局执行行政拘留5日至2016年7月13日，应赔偿的金额为1423.7元（即284.74日×5天）。杨普荣主张的其他赔偿事由和金额因未提交相应的事实证据和法律依据，本院不予支持。

　　综上，被诉行政处罚决定认定事实的主要证据不足，适用法律错误，予以撤销。违法拘留给杨普荣造成的损失，由扶沟县公安局一并给予赔偿。杨普荣再审理由部分成立，本院予以支持。原审认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第九条第二款、第三十三条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销周口市中级人民法院（2017）豫16行终66号行政判决和西华县人民法院（2017）豫1622行初3号行政判决；

　　二、撤销扶沟县公安局作出的扶公（城）行罚决字〔2016〕0322号行政处罚决定；

　　三、扶沟县公安局于本判决书送达之日起三十日内赔偿杨普荣1423.7元；

　　四、驳回杨普荣的其他诉讼请求。

　　本案一、二审案件受理费共计100元，由扶沟县公安局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　杨　巍

　　审判员　肖贺伟

　　审判员　段励刚

　　二〇一八年九月二十九日

　　法官助理范书伟

　　书记员关智辉

　　来源：行政诉讼与行政合规研究