北京市四中院公布了《2017年度行政审判十大典型案例》，这一期我们选择了其中非常重要的一篇，通过这篇案例，我们可以感觉到，法院对于层级监督类履责案件的审查口径日益缩小，喜大普奔，大家快来学习一下吧！

　　问题

　　上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督行为是否可诉？

　　四中院观点

　　上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织诉请人民法院判令上级行政机关基于内部层级监督关系撤销或改变下级行政机关的行政行为，该起诉事项同样不属于行政诉讼受案范围。

　　专家点评

　　准确认定行政诉讼的受案范围对于行政诉讼的进展有着重要作用，法院只能对属于行政诉讼受案范围的事项进行实质性审查。根据我国行政诉讼法的规定，只有行政行为才属于行政诉讼的受案范围。而对于何为“行政行为”，则在理论上一直存在着争论，最高人民法院的司法解释通过排除的方式，将一些“非行政行为”排除在受案范围之外。其中，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”即属于此类，该类行为之所以被排除在行政诉讼的受案范围之外，根本的原因在于这些行为是发生在行政机关内部的，上级机关所作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为并不能直接影响相对人的权益，通常需要由下级机关作出相应的行政行为去落实上级机关的内部监督行为。下级机关的行政行为是直接影响相对人权益的，是行政行为，属于行政诉讼的受案范围。现实中也经常存在相对人要求上级机关履行“层级监督职能”，去作出某种行为。但在上级机关履行的只是“层级监督职能”的情况下，其作出的相关行为不属于可诉的范围。而在其不履行相关职能，原告起诉不作为时，同样不属于可诉的范围。因此，本案中，法院认定原告的起诉不属于受案范围是正确的。

　　案例七

　　上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督行为不具有可诉性

　　——丛某诉北京市怀柔区人民政府履行法定职责案

　　基本案情：

　　1998年8月11日，北京市怀柔区长哨营满族乡人民政府向长哨营满族乡七道河村村民周某核发了《村民宅院地使用许可证》。被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）于2016年1月3日收到原告丛某的申请书。2016年3月15日，被告怀柔区政府作出《关于撤销长哨营满族乡七道河村周某<村民宅院地使用许可证>的通知》，并送达周某和长哨营满族乡七道河村村民委员会。原告丛某认为被告怀柔区政府在2005年至2016年间一直不作为，致使撤销这一违法行政行为拖延了11年之久，故提起诉讼，请求法院确认被告未及时撤销长哨营满族乡政府1998年8月11日违法核发的村民宅院地使用许可证，没有履行应尽职责和法定义务的行政行为违法。

　　裁判结果：

　　北京市第四中级人民法院经审理认为：公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，被诉行为属于人民法院受案范围是法定的起诉条件之一。本案中，原告丛某要求被告怀柔区政府撤销长哨营满族乡人民政府核发的《村民宅院地使用许可证》属于行政机关内部监督职责，不属于行政诉讼受案范围。故原告丛某要求确认被告怀柔区政府未及时履行法定职责违法的诉请事项，不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回。据此，该院裁定驳回了原告丛某的起诉。经原告丛某提起上诉。北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审裁定的终审裁定。

　　典型意义：

　　本案涉及上下级行政机关之间的内部层级监督关系。公民、法人或者其他组织如果对下级行政机关的行政行为不服，可以依法对该行政行为提起行政诉讼，或者依法申请行政复议。公民、法人或者其他组织不针对下级行政机关的行政行为提起行政诉讼或申请行政复议，而是以申请履责的方式要求上级行政机关撤销下级行政机关的行政行为，进而主张上级行政机关未撤销或未及时撤销下级行政机关的行政行为构成行政不作为，并针对上级行政机关提起行政诉讼。在涉及上下级行政机关之间内部层级监督关系的案件中，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的，通常是下级行政机关的行政行为，而不是上级行政机关未撤销或未及时撤销下级行政机关的行政行为的行为。此种情况下，公民、法人或者其他组织针对上级行政机关未撤销或未及时撤销下级行政机关的行政行为的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。就此问题，自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法实施>的解释》第一条第二款第（八）项明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。来源：行政复议行政诉讼实务

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