辽宁高院裁判：申请行政复议期间不应计算在法定起诉期限内

　　【裁判要旨】

　　判断复议期间能否不计算在法定起诉期限内的标准，是该期间是否为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形。起诉期限制度设计旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政争议，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系。当事人依法申请行政复议属于积极行使救济权的行为，其主观上不存在拖延行使救济权的情形。因此，复议期间应视为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形，可作为被耽误的时间不计算在法定起诉期限内。

　　【裁判文书】

　　辽宁省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）辽行再7号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某公司盘锦分公司，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。

　　负责人：孙某，该分公司总经理。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：盘锦市城市管理综合行政执法局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。

　　法定代表人：李某，该局局长。

　　委托诉讼代理人：康丽，该局工作人员。

　　原审第三人：某小区业主委员会，住所地辽宁省盘锦兴隆台区。

　　负责人：邱某，该委员会主任。

　　原审第三人：盘锦市兴隆台区某局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。

　　法定代表人：刘某，该局局长。

　　再审申请人某公司盘锦分公司因诉被申请人盘锦市城市管理综合行政执法局（以下简称盘锦市综合执法局）及原审第三人某小区业主委员会、盘锦市兴隆台区某局行政处罚一案，不服辽宁省辽河中级人民法院（2025）辽74行终15号行政裁定，向本院申请再审。本院于2026年4月8日作出（2025）辽行申1307号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　某公司盘锦分公司申请再审称，（一）原一、二审认定本案已超过起诉期限属于适用法律错误。（二）再审申请人的起诉不存在行政复议和行政诉讼同时进行的情形。（三）二审法院未对案件的实体进行全面审查违反法律规定。（四）被诉行政行为确有错误。请求撤销一、二审裁定，对本案进行实体审理，支持再审申请人的一审诉请。

　　盘锦市综合执法局答辩称，原一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回某公司盘锦分公司的再审申请。

　　原审第三人盘锦市兴隆台区某局答辩称，再审申请人起诉诉争事项与我局无关。

　　辽河人民法院一审查明：盘锦市综合执法局以某公司盘锦分公司存在违反《辽宁省物业管理条例》第五十三条规定的情形，于2024年5月9日对其作出辽盘（兴）城罚决字〔2024〕第7号《行政处罚决定书》，对某公司盘锦分公司处以罚款5万元，并于当日向其送达。某公司盘锦分公司不服，向某市政府申请行政复议，某市政府于2024年6月17日受理，因某公司盘锦分公司、盘锦市综合执法局申请某市政府进行调解，某市政府于2024年8月13日作出《中止行政复议通知书》，中止行政复议，并于当日向双方送达了《中止行政复议通知书》。某公司盘锦分公司于2024年11月14日向某市政府申请撤回行政复议，某市政府于当日作出《恢复审理通知书》，恢复行政复议审理，并于当日作出盘政行复终决字〔2024〕119号《行政复议终止决定书》，准予某公司盘锦分公司撤回行政复议。

　　辽河人民法院（2024）辽7401行初54号行政裁定认为，本案中，某公司盘锦分公司不服被诉行政处罚决定，已先向某市政府申请行政复议，某市政府于2024年8月13日中止审理，中止审理期间仍然属于行政复议期间，故某公司盘锦分公司于2024年11月6日向一审法院的起诉违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款的规定。本案复议机关作出的复议决定为针对某公司盘锦分公司的撤回行政复议申请作出，而某公司盘锦分公司撤回行政复议申请，乃是其放弃了通过行政复议途径主张权利，故法律法规未规定对此类复议决定可以提起行政诉讼。本案中，盘锦市综合执法局于2024年5月9日作出被诉行政行为，并于当日向某公司盘锦分公司送达，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，某公司盘锦分公司的起诉期限应从2024年5月10日起开始起算，至2024年11月9日终止。由于某公司盘锦分公司先行提起行政复议，根据行政复议和行政诉讼不得同时进行的规定，某公司盘锦分公司如放弃通过复议程序主张权利，则其应在复议程序终结后起诉，复议机关于2024年11月14日作出《行政复议终止通知书》，故行政复议程序于当日终结，但某公司盘锦分公司于2024年11月6日向一审法院立案部门提交立案材料时未告知其已申请行政复议，故一审法院于2024年11月14立案时，原告的起诉已超过起诉期限。由于复议机关因原、被告的申请而中止行政复议，且某公司盘锦分公司主动撤销了行政复议申请，故其陈述其由于复议机关拖延履行复议职责才导致其不得不先行起诉的理由不能成立，行政机关复议期间亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可以扣除起诉期限事由。综上，由于某公司盘锦分公司的起诉已超过起诉期限，一审法院对被诉行政行为的合法性不再进行实体审查，对其起诉应予驳回。一审法院经审判委员讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第二项规定，裁定驳回某公司盘锦分公司的起诉。某公司盘锦分公司不服，提出上诉。

　　辽宁省辽河中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。辽宁省辽河中级人民法院（2025）辽74行终15号行政裁定认为，本案中，根据行政复议和行政诉讼不得同时进行的规定，在某公司盘锦分公司先行提起行政复议情况下，其应在复议程序终结后方可向人民法院起诉。某市政府于2024年11月14日方以《行政复议终止通知书》形式终结案涉行政复议程序，从该日起，某公司盘锦分公司方可对被诉行政行为向一审法院提起诉讼。某公司盘锦分公司2024年11月6日向一审法院提交起诉状时，仍处在行政复议程序中，复议程序尚未终结，一审法院对于某公司盘锦分公司的起诉应不予受理。因一审法院并不知晓此案尚在复议程序中，其接受某公司盘锦分公司的起诉材料并予以审查，并无不当。本案中，盘锦市综合执法局于2024年5月9日作出被诉行政处罚决定，并于当日向原告送达，根据上述法律规定，宝石花物业分公司的起诉期限应从2024年5月10日起开始起算，至2024年11月9日终止。本案一审法院于2024年11月14日立案时，原告的起诉已超过起诉期限。因某市政府作出案涉《行政复议终止决定书》，并未作出复议实体审理决定，本案不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日十五日内向人民法院提起诉讼”的规定。故一审法院以某公司盘锦分公司的起诉已超过起诉期限为由裁定驳回其起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　本院再审查明的事实与一、二审法院查明的事实一致。

　　本院再审认为，本案的争议焦点为某公司盘锦分公司的起诉是否超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，当事人已经申请行政复议的情形下，其客观上在复议期间不得就同一事项向人民法院提起诉讼。本案中，某公司盘锦分公司先行提起行政复议，其应在复议程序终结后方可向人民法院起诉。某市政府于2024年11月14日方以《行政复议终止通知书》形式终结案涉行政复议程序，从该日起，某公司盘锦分公司方可对被诉行政行为向一审法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案的关键问题是复议期间能否不计算在法定起诉期限内。判断复议期间能否不计算在法定起诉期限内的标准，是该期间是否为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形。起诉期限制度设计旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政争议，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系。当事人依法申请行政复议属于积极行使救济权的行为，其主观上不存在拖延行使救济权的情形。因此，复议期间应视为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形，可作为被耽误的时间不计算在法定起诉期限内。故本案一审法院于2024年11月14日立案时，扣除复议期间，某公司盘锦分公司的起诉未超过起诉期限，原一、二审认定某公司盘锦分公司的起诉超过起诉期限错误，应予纠正。某公司盘锦分公司申请再审理由成立，本院予以支持。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百一十九条、第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：

　　一、撤销辽宁省辽河中级人民法院（2025）辽74行终15号行政裁定；

　　二、撤销辽河人民法院（2024）辽7401行初54号行政裁定；

　　三、指令辽河人民法院继续审理本案。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长　曹丽华

　　审 判 员　闫劲松

　　审 判 员　王华迪

　　二〇二六年八月五日

　　法官助理　于丹凤

　　书 记 员　王晓城

　　来源：行政法实务