修订前的《行政复议法》没有单独规定行政复议的审理程序。对于行政复议案件的审理，《行政复议法》明确了以书面审查为原则的审理方式，在特定情况下才听取当事人意见。修订前的《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。之所以采用书面审查的办法，主要是考虑到行政复议要兼顾公平与效率。在行政复议案件的审理过程中，行政机关的行政行为一般情况下都能够按照有关法律法规的规定，提供证明其合法、适当的书面证据和其他的书面材料。此外，采用书面审查的办法，也能够满足效率原则的要求，从而节省时间节约费用，体现行政复议制度的优势。在2023年《行政复议法》修订过程中，大多数意见认为，为了实质化解行政争议，充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，应当在兼顾效率的前提下，确保行政复议案件审理的公正性，明确行政复议案件的审理程序。据此，《行政复议法》取消了以书面审查为原则的规定。《行政复议法》第36条第1款规定：“行政复议机关受理行政复议申请后，依照本法适用普通程序或者简易程序进行审理。”其中，普通程序包括听取意见程序和听证程序。

　　（一）听取意见程序

　　从世界范围来看，行政程序的核心在于通知程序和评论程序。前者在于保障当事人的知情权，确保及时参与行政程序；后者在于保障当事人得到公正审理的权利，确保案件审理公平。行政复议申请人申请行政复议后，须通知被申请人就相关案件作出书面答复，并履行举证义务。《行政复议法》第48条规定：

　　行政复议机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。

　　本条规定主要包括以下两方面的内容。

　　1．“7日”是行政复议机构必须遵守的法定期限

　　行政复议机构在受理行政复议申请之日起7日内，须将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。

　　2．“10日”是被申请人提交材料的法定期限

　　如前所述，10日也是被申请人的举证时限。书面答复，是指被申请人针对申请人的申请书，就被申请行政行为的合法性、适当性等作出的答复意见。作用类似行政诉讼中的答辩状。被申请人不提交书面答复的，不影响行政复议机关的审理，应当承担相应的不利后果。证据，是指本法第43条规定的书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录等。依据，是指被申请人作出行政行为时所依据的法律、法规、规章和其他规范性文件。这里的依据应当从广义上理解，不仅包括《行政复议法》第35条规定的法律、法规、规章、自治条例、单行条例，也包括直接作为行政行为依据的其他规范性文件。其他有关材料，是指与被申请的行政行为合法性、适当性有关的证据、依据以外的其他材料。

　　被申请人依照法定程序和法定期限提交相关材料后，行政复议机构决定开始对案件的审理。《行政复议法》第49条规定：

　　适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。

　　本条规定了普通程序的主要内容，包括三方面的内容。

　　1．当面听取意见

　　当面听取意见，也称为现场听取意见。“应当”表明“听取意见程序”是普通程序的通常方式，也是行政复议审理的核心环节。在行政复议机构的主持下，被申请人、申请人或者第三人就案件相关问题陈述、质辩。当面听取意见，需要行政复议所有当事人同时参与，确保能够澄清案件事实、明辨是非，以便行政复议机关作出正确决定。在当面听取意见程序中，当事人可以根据自己的意愿陈述主张、案件事实和理由，提供相应的证据材料和规范性文件，针对行政复议标的行使各项复议权利。如申请回避、进行辩论、申请停止执行行政行为、撤回行政复议申请、改变行政行为等。

　　2．互联网、电话等听取意见

　　在案件事实比较简单、是非清楚的情况下，行政复议机关可以征求申请人的意见，采用互联网、电话等方式听取意见。采用当面听取意见还是互联网、电话等方式听取意见，均属于普通程序所明确规定的方式。其中，当面听取意见是通常程序，互联网、电话等方式听取意见则是特别程序。

　　3．书面审查

　　书面审查，是指行政复议机关在申请人、第三人和被申请人不在现场的情况下，直接对申请人、第三人和被申请人所提交的证据、依据和其他材料进行审查的活动。书面审查是行政复议机关审理行政复议案件的例外程序。只有在因当事人原因不能听取意见的情况下，才能采用。当事人原因，可能是当事人主观上不愿意参加当面听取意见或者互联网、电话等方式听取意见，也可能是当事人在客观上无法听取意见。当事人包括申请人、第三人或者被申请人。

　　（二）听证程序

　　听证程序，是指对于重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机关组织的类似法院开庭审理程序的行政复议审理程序。从域外行政复议实践来看，听证程序是最正式的程序，必须经过通知利害关系人的通知程序、利害关系人就被申请行政行为发表意见的评论程序、利害关系人提供证明和盘问反对方证人的审判式听证程序。由于相关复议决定须依照听证笔录作出，所以这一程序通常又称为“根据记录的程序”。《行政复议法》第50条规定：

　　审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。

　　行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。

　　听证由一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。

　　本条包括以下几方面的内容。

　　1．法定组织听证的情形

　　根据本条的规定，审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。重大案件主要是本区域内具有较大影响力的案件，如人数较多的征收补偿案件；疑难案件主要是新领域、新类型的案件，如标的额较大的行政协议等案件；复杂案件主要是法律关系复杂的案件，如涉及多重行政法律关系、民事行政交叉案件等。对于何为重大、疑难、复杂行政复议案件，本身具有不确定性，由行政复议机关确定。为实质化解行政纠纷，对于判断重大、疑难、复杂行政复议案件的标准不宜过高，防止限缩适用法定组织听证的情形。

　　2．酌定组织听证的情形

　　酌定组织听证包括两种情形：第一，行政复议机构认为有必要听证。行政复议机关如果认为行政复议案件有必要听证，可以组织听证。此项权力属于行政复议机关的酌定权力，无须征求申请人、第三人或者被申请人意见。对于是否属于有必要，由行政复议机关根据案件具体情况判断。同时，也不受重大、疑难、复杂行政复议案件标准的限制。第二，申请人请求听证。对于申请人请求听证，行政复议机关经审查认为有必要的，可以决定听证。本条没有规定申请人申请听证案件的类型，亦即所有行政复议案件，申请人均可申请听证，是否准许，由行政复议机关决定。

　　3．行政复议听证人员

　　对于听证人员是否必须为单数，还存在不同意见。有意见认为行政复议的听证和法院在行政诉讼中组成合议庭不同，不一定是3人以上单数。实际上，对于行政复议机关决定听证的案件，一般属于重大、疑难、复杂的案件，产生分歧意见常有发生。确定3人以上单数行政复议人员进行听证，有利于形成多数意见，有利于案件得到及时公正审理。据此，听证一般由3人以上单数的行政复议人员参加。其中，1名行政复议人员任主持人，2名以上行政复议人员任听证员。1名记录员制作听证笔录。

　　4．负责人参加听证的义务

　　在听证程序中，《行政复议法》借鉴《行政诉讼法》的行政机关负责人出庭应诉制度，明确了负责人参加听证的义务。即被申请人的负责人应当参加听证；不能参加的，应当说明理由并委托相应的工作人员参加听证。对于这一规定，可以参照《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定执行。所谓负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被申请行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。“应当参加听证”的情形包括：涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益社会高度关注或者可能引发群体性事件等的行政复议案件。此外，被申请行政行为，涉及公民、法人或者其他组织重大人身财产权益、被申请人的上级机关规范性文件要求行政机关负责人参加听证，行政复议机关通知被申请人负责人听证的，负责人也应当参加听证。“不能参加的”，包括因不可抗力，意外事件，需要履行他人不能代替的公务等正当事由。被申请人负责人有正当理由不能参加听证的，应当提交相关证明材料，并加盖被申请人印章，或者由该被申请人主要负责人签字认可。行政复议机关应当对被申请人的负责人不能参加听证的理由以及证明材料进行审查。“相应的工作人员”，是指被申请人内部具体行使行政职权的工作人员。包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员，以及其他依法履行公职的人员。被申请行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作机构的工作人员，以及被申请行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被申请人相应的工作人员。行政机关委托行使行政职权的组织，或者下级行政机关的工作人员，也可以视为行政机关相应的工作人员。

　　对于行政复议听证程序的具体要求，《行政复议法》第51条第1款、第2款规定：

　　行政复议机构组织听证的，应当于举行听证的五日前将听证的时间、地点和拟听证事项书面通知当事人。

　　申请人无正当理由拒不参加听证的，视为放弃听证权利。

　　本条内容可以从以下几方面理解。

　　1．通知听证

　　行政复议机关决定听证的，应当在举行听证的5日前以书面形式通知申请人和被申请人。听证通知书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称；举行听证的时间、地点；听证人员、记录员的姓名；告知当事人提供证据材料；告知当事人有申请回避等权利。

　　2．听证步骤

　　听证按照下列程序进行：记录员核对当事人身份，宣布听证纪律；听证主持人询问当事人是否申请回避。当事人申请回避的，听证主持人应当宣布暂停听证，按法定程序决定是否回避；申请人陈述复议请求和理由；被申请人进行陈述、申辩；听证员就案件事实、有关证据和法律依据进行询问；当事人作最后陈述。为了推动被申请人自动履行义务，听证可以进行调解。

　　3．听证公开

　　听证应当公开进行，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

　　4．听证参与人

　　下列人员应当参加听证：当事人或者其委托代理人；证人、鉴定人、勘验人、翻译人员；应当参加听证的其他公民、法人或者组织。

　　5．当事人的听证权利和义务

　　当事人在听证中依法享有下列权利：委托其代理人参加听证；申请听证员、记录员回避；进行陈述、申辩和质证；核对、复制听证笔录；法律、法规规定的其他权利。当事人在听证中负有下列义务：按照指定时间和地点参加听证；遵守听证秩序；如实陈述、回答询问、提供证据；在听证笔录上签名或者加盖指印；法律、法规规定的其他义务。申请人无正当理由不参加听证或者未经听证主持人准许中途退场的，视为撤回复议申请。被申请人无正当理由不参加听证或者未经听证主持人准许中途退场的，行政复议机关可以径行作出决定。

　　6．制作听证笔录

　　听证应当制作听证笔录。听证笔录应当载明下列事项：案由；当事人的姓名或者名称，委托代理人的姓名；听证员、记录员的姓名；举行听证的时间、地点和过程；当事人陈述的内容、出示的证据和法律依据，当事人质证的内容；其他需要载明的事项等。

　　（三）行政复议委员会

　　党的十八届三中全会最早提出改革行政复议体制的要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议，明确要求落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2020年4月18日，中央全面依法治国委员会印发了《行政复议体制改革方案》（中法委发〔2020〕5号），明确了改革目标、步骤措施，提出了具体工作要求，搭建了改革的主体框架。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》进一步要求全面深化行政复议体制改革，整合地方行政复议职责。整合地方行政复议职责之后，原有的以行政管理领域为管辖标准的格局发生改变。与此相适应，按照中央《行政复议体制改革方案》要求，要探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。行政复议委员会的设立，有助于提升行政复议的公正性，提高行政复议决定的合法性、说理性，有力促进矛盾纠纷的实质性化解。对于重大复杂案件，通过专家参与，还能提高复议的公信力。据此，《行政复议法》第52条规定：

　　县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。

　　审理行政复议案件涉及下列情形之一的，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见：

　　（一）案情重大、疑难、复杂；

　　（二）专业性、技术性较强；

　　（三）本法第二十四条第二款规定的行政复议案件；

　　（四）行政复议机构认为有必要。

　　行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见。

　　本条主要包括以下几方面的内容。

　　1．行政复议委员会的组成和职能

　　行政复议委员会由相关政府部门、专家、学者等组成。《行政复议法》对行政复议委员会委员的组成比例没有作出规定。在《行政复议法》修订草案第二次审议过程中，有委员建议增加规定，行政复议委员会的组成人员中，专家、学者所占比例不得低于50％。在每次咨询中提供咨询意见的委员，必须至少有1位是专家学者。考虑到行政复议委员会主要是由专家、委员提出专业性意见，其他政府部门的意见可以通过行政程序反映和表达，一般认为，行政复议委员会中专家、学者的比例不能低于50％。行政复议委员会包括两方面的职能：一是咨询职能。主要针对行政复议案件审理。即参与具体的行政复议案件的咨询工作，并提出咨询意见。二是主要针对宏观的行政复议工作。就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究，提出意见和建议。行政复议委员会提出的咨询意见和其他意见建议，只具有建议性质，不当然对行政复议决定产生效力。

　　2．法定提请行政复议委员会的情形

　　行政复议机构对于行政复议案件有下列情形之一的，应当提请行政复议委员会提出咨询意见：第一，案情重大、疑难、复杂。根据《行政复议法》第50条第1款的规定，对于重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。这些案件如果案情重大、疑难、复杂的，行政复议机构还应当提请行政复议委员会提出咨询意见。当然，对于是否属于案情重大、疑难、复杂，由行政复议机构判断。第二，专业性、技术性较强。被申请行政行为涉及的行政管理领域众多，大多涉及专业性、技术性知识。行政复议体制改革之后，行政复议机关不再是原来的具有专业性的具体行政机关，而是统一为县级以上地方各级人民政府。对于涉及专业性、技术性较强的行政复议案件，应当提请行政复议委员会提出咨询意见。第三，申请人对省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为不服。省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为往往具有涉及面广、影响力大、引导性强等特点，这类案件往往也属于重大、疑难、复杂案件，应当提请行政复议委员会提出咨询意见。第四，行政复议机构认为有必要。行政复议机构在审理行政复议案件时，为稳妥起见，认为有必要提请行政复议委员会提出咨询意见的，也属于法定情形。对于是否有必要，属于行政复议机构的裁量权限。

　　3．行政复议委员会的咨询程序

　　启动行政复议案件咨询程序的，行政复议人员应当提供行政复议案件初步审查报告。初步审查报告应当包括案件基本情况、存在问题、争议焦点、有关法律依据、提请咨询事项和其他需要说明的事项等内容。还可以附有关案件调查、核实的主要事实、证据及法律法规依据等相关材料，但不宜提出倾向性意见。行政复议人员应当对提供给委员的案件材料作适当处理，不得擅自公开案件当事人的个人信息。对于多数委员认为事实不清，有必要对所咨询的行政复议案件再行听证或者补充调查的，行政复议委员会可以要求查清事实。行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见。行政复议人员应当在案件审查报告中就有关咨询行政复议委员会情况作出说明，包括采纳、不采纳意见情况及主要事实、理由。行政复议人员应当尊重委员的咨询意见，并通过适当方式反馈咨询意见的采纳情况。对于经过行政复议委员会咨询的行政复议案件，行政复议人员应当及时将行政复议决定书复印件发送给有关委员。

　　来源：行政法实务