重庆高院裁判：采取径直提起无效确认之诉从而达成规避撤销之诉期限不为法律所允许

　　【裁判要旨】

　　判断无效行政行为的标准为存在“重大明显违法”瑕疵，其必须同时具备“重大违法”和“明显违法”两个条件，通常标准是其违法情形已达到重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度。一般情况下，原告既不会直接提起，也不应当直接提起确认无效请求。这是因为无效行政行为与一般违法行政行为之间不同，无效行政行为的标准为存在“重大明显违法”瑕疵，其应当提起无效确认之诉，而一般瑕疵，应当提起撤销之诉。原告当然更不能采取径直提起无效确认之诉从而达成规避撤销之诉的起诉期限的不当目的。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）渝行终67号

　　上诉人（原审原告）易某江，男，住重庆市綦江区。

　　上诉人（原审原告）易某桥，男，住重庆市九龙坡区。

　　上诉人（原审原告）易某红，女，住重庆市綦江区。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　易某江、易某桥、易某红（简称易某江等人）诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初708号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，易某江等人不服重庆市政府于2018年12月10日作出的《关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕2063号），于2025年7月14日向重庆市政府申请行政复议，其复议申请请求为：1.确认《关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕2063号）无效；2.确认强占土地行为违法；3.归还耕地。重庆市政府根据“一事一申请”要求向易某江等人发送补正通知，经易某江等人提交补正复议申请，明确其复议请求为确认批复无效。

　　2024年1月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法》（2023年修订）第六十七条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。”《中华人民共和国行政复议法》（2017年修订）并无关于请求确认行政行为无效的相关规定。比照2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，在相关法律修订之前，我国行政复议制度及行政诉讼制度均未设置确认行政行为无效制度，当事人对2024年1月1日行政复议法修订并实施前的行政行为不服提起复议申请，请求确认无效的，明显不属于行政复议受案范围。翁光秀诉重庆市人民政府土地行政裁决一案［案号（2020）渝05行初509号行政判决］中，易某红于2020年12月17日参加庭审时对案涉批复发表质证意见已知晓该批复内容。重庆市政府作出驳回复议申请决定，对易某江等人的合法权益明显不产生实际影响，故易某江等人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，应予驳回。综上，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第三款的规定，裁定驳回易某江等人的起诉。

　　易某江等人上诉称，原审裁定认定重庆市政府作出驳回复议申请决定对易某江等人的合法权益明显不产生实际影响，属于错误认定，易某江等人提起行政复议的原因是因为土地被非法强占，经咨询律师后方知批复自始无效。批复被确认无效后，易某江等人有权恢复土地并归还。原审裁定认定行政复议及行政诉讼均未设置确认行政行为无效制度，明显与法律规定相矛盾。重庆市政府作出的《关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕2063号）明显存在拆分征收，规避国务院审批程序，性质严重违法导致批复自始无效。原审裁定认定事实错误，适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，确认《关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕2063号）违法，恢复易某江等人土地并归还。

　　重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备原被告适格、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节，行政复议程序的启动程序亦是如此。本案中，易某江等人针对重庆市政府于2018年12月10日作出的《关于綦江区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕2063号）提起复议申请，请求确认无效。《中华人民共和国行政复议法》（2023年修订）第六十七条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。”判断无效行政行为的标准为存在“重大明显违法”瑕疵，其必须同时具备“重大违法”和“明显违法”两个条件，通常标准是其违法情形已达到重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度。一般情况下，行政复议申请人既不会直接提起，也不应当直接提起确认无效请求。这是因为无效行政行为与一般违法行政行为之间不同，无效行政行为的标准为存在“重大明显违法”瑕疵，其应当提起无效确认之诉，而一般瑕疵，应当提起撤销之诉。申请人当然更不能采取径直提起无效确认之诉从而达成规避撤销之诉的申请复议期限的不当目的。二审生效的翁光秀诉重庆市政府土地行政裁决一案（2021）渝行终266号行政判决［原审为（2020）渝05行初509号行政判决］载明：“2018年12月至2019年6月期间，重庆市政府分别作出渝府地〔2018〕2063号、〔2019〕518号、720号、925号批复，批准綦江区征收古南街道金桥村5社部分集体土地。取得征地批复后，綦江区人民政府于2019年2月至8月对应征地批准文件发布《征收土地公告》（綦江府告〔2019〕7号、34号、38号、44号）。2019年2月至9月，綦江区规资局对应征地公告发布《补偿安置方案公告》（綦规资征补公〔2019〕2号、13号、18号、24号）。綦江区人民政府分别以綦江府〔2019〕64号、124号、149号、161号文件批准补偿安置方案实施。”易某红（翁光秀之女）作为翁光秀的委托诉讼代理人于2020年12月曾参与该案审理，其对案涉批复内容已经知晓。行政复议法法律条文列举了实施主体不具有行政主体资格和行政行为没有依据两种具体情形，而易某江等人提起复议申请与确认无效之诉的提起条件明显不相符，且选择公告批复数年之后提出申请，其具有规避复议申请期限之嫌，故重庆市政府据此作出易某江等人请求确认批复无效的行政复议申请不属于行政复议受案范围的“程序决定”，并无不当。另外，当事人行使行政复议救济权，其具有程序和实体双重功能，原审裁定称“重庆市政府作出驳回复议申请决定，对易某江等人的合法权益明显不产生实际影响”表述不当，本院对此予以指出并纠正。鉴于原审法院裁定驳回易某江等人的起诉的结论正确，且其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案依法不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二六年四月九日

　　书记员 朱美霖

　　来源：行政法实务