河北法院案例：当事人请求确认行政机关未出具行政处罚决定书的行为违法，不属于行政诉讼的受案范围

　　裁判要点

　　可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。公安机关对违法行为人作出行政处罚决定，包括受案、调查、收集证据、听取陈述和申辩、制作行政处罚决定书、送达、执行等程序。行政处罚决定书的送达仅是公安机关作出行政处罚决定的过程性程序之一。该送达行为是否合法影响公安机关作出的行政处罚决定是否成立及合法性问题，当事人可通过对行政处罚决定的起诉获得救济。并且，对于行政机关作出具体行政行为但没有制作或者没有送达法律文书的情况，当事人只要能证明具体行政行为存在，且符合其他起诉条件的，即可向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。因此，本案中，当事人要求人民法院对“平乡县公安局未出具行政处罚决定书的行为”确认违法，不属于行政诉讼的受案范围。

　　裁判文书

　　河北省邢台市中级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2020）冀05行终114号

　　上诉人（原审原告）李俊利。

　　被上诉人（原审被告）平乡县公安局。

　　上诉人李俊利因诉被上诉人平乡县公安局行政处罚决定一案，不服河北省南宫市人民法院（2020）冀0581行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，原告李俊利于2020年1月14日向该院提交了张某出具的证明一份，认为被告平乡县公安局于2014年7月15日对其进行了行政处罚，但未向其送达行政处罚决定书而提起行政诉讼，要求确认被告平乡县公安局对其实施行政处罚的行政行为违法。

　　一审法院认为，李俊利的起诉不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　本案中，原告李俊利认为被告平乡县公安局作出的行政处罚行为违法，应当在行政行为作出之日起五年内提出。该行政处罚行为作出至今已超过五年的最长起诉期限，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第三项规定，应当出庭而无正当理由不出庭的证人证言不能单独作为定案依据。因本案原告李俊利的证人张某未出庭作证，其证人证言又无其他证据相互印证，况且原告本人对自己究竟是哪一天被拘留都记不清，该证据不具备真实性，不能单独作为定案依据，该院对该证据不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。因原告的诉讼请求缺乏事实根据，亦依法应当驳回起诉，据此裁定驳回原告李俊利的起诉。上诉人李俊利不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定并依法改判，判令平乡县公安局不出具处罚决定书的行为违法并向上诉人出具处罚决定书。事实与理由：一、一审法院办案程序不当。因被上诉人未出具处罚决定书，上诉人接受处罚后即到平乡县人民法院起诉索要处罚决定书，平乡县人民法院告知应当到南和县人民法院起诉。到南和县人民法院起诉时，该院又答复说没有处罚决定书不能立案。2019年10月15日上诉人以平乡县公安局实施九次拘留行为但未出具处罚决定书为由向一审法院提起诉讼，请求判令平乡县公安局向上诉人出具处罚决定书。一审法院认为应当分别立案。2019年10月24日，上诉人依照一审法院的要求分别提起九个行政诉讼，该院又以上诉人没有向被上诉人提出申请为由不予立案。2020年1月8日上诉人再次提起诉讼，一审法院要求上诉人只能请求“确认被上诉人不出具处罚决定书的行为违法”，去除“请求判令平乡县公安局出具处罚决定书”的请求。一审法院强迫上诉人去除合理诉求不符合办案程序。二、一审认定事实错误。本案焦点应当是被上诉人对上诉人实施拘留行为应不应该出具处罚决定书、是否向上诉人送达的问题。被上诉人依据什么事实作出处罚决定、处罚是否合法与本案没有任何关系。一审法院认定的事实偏离了主体。三、一审适用法律不准确。本案案由是上诉人向被上诉人索要处罚决定书，这是被上诉人作出处罚决定时就应该出具的，也是上诉人合法知情权的保障。平乡县公安局作出行政处罚却不出具处罚决定书的行为违法。四、对本案原告李俊利的证人张某未出庭作证，其证人证言又无其他证据相互印证一说不服。上诉人曾申请法院去调取相关证据，且本案为举证不能，应当由被上诉人出示证据证明其没有对上诉人实施拘留行为。

　　被上诉人平乡县公安局未提交书面答辩意见。

　　经审理查明，结合李俊利一审诉状及二审上诉状内容，李俊利提出本案行政诉讼的诉求系确认平乡县公安局2014年7月15日对其实施行政处罚行为但未出具处罚决定书的行为违法，并要求责令平乡县公安局向其出具该治安行政处罚决定书。

　　本院认为，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。公安机关对违法行为人作出行政处罚决定，包括受案、调查、收集证据、听取陈述和申辩、制作行政处罚决定书、送达、执行等程序。行政处罚决定书的送达仅是公安机关作出行政处罚决定的过程性程序之一。该送达行为是否合法影响公安机关作出的行政处罚决定是否成立及合法性问题，当事人可通过对行政处罚决定的起诉获得救济。并且，依照当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条和现行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十三条之规定，对于行政机关作出具体行政行为但没有制作或者没有送达法律文书的情况，当事人只要能证明具体行政行为存在，且符合其他起诉条件的，即可向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。由此可见，即便李俊利“平乡县公安局未向其送达行政处罚决定书”的主张成立，从法律上也不影响其对该行政处罚行为诉权的行使。因此，本案中，李俊利要求人民法院对“平乡县公安局未出具行政处罚决定书的行为”确认违法，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，对李俊利的起诉，应当裁定驳回起诉。一审裁定结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。

　　审  判  长　     阴志尧

　　审  判  员　     李怀勇

　　审  判  员　     赵国凯

　　二〇二〇年五月十四日

　　法官助理　     崔龙强

　　书  记  员　     郭红雨

　　来源：行政涉法研究