土地征收过程中行政机关采取的措施和手段,应当遵循比例原则

　　裁判要点

　　土地征收是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省级人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法予以合理补偿和安置的行为。因为集体土地和农村住房问题是关系农民根本利益的重大问题，所以实施土地征收行为，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序。在不违反法律禁止性规定的前提下，行政机关基于行政效率的考量，或可采取其他必要、适当的措施和手段，如动员村民自治、预付补偿款项、合意清理土地等。但是，行政机关无论采取何种形式、何种方式便宜从事，都应当符合立法宗旨，遵循比例原则，尊重当事人意愿，既不能取代按照法定程序应进行的征收行为，更不能免除依照法律规定应承担的法律责任。否则，将为法律所不容许。

　　土地征收过程中较为常见的问题是，行政机关片面追求行政效率而牺牲正当程序，甚至不作法律文书就径行强制清除、拆除等的事实行为也时有发生，给当事人依法寻求救济造成困难。综合考量事实行为的突发性和违法性、当事人的举证能力和举证成本以及案情真伪不明情况下的错判风险等因素，由原告对行政行为是否作出以及被告是否适格承担完全的举证责任实属强人所难，亦悖离了行政诉讼的制度初衷和立法宗旨。因此，事实行为引起的行政争议类案件，原告依法应当对行政行为是否作出以及被告是否适格承担举证责任，但仅需承担初步的举证责任即可。在原告已经尽到初步举证责任的前提下，被告应当提供证据以证明事实行为确非其所为，并承担举证不能的不利后果。

　　裁判文书

　　山东省临沂市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）鲁13行终517号

　　上诉人（一审被告）郯城县人民政府郯城街道办事处。

　　被上诉人（一审原告）张学明。

　　上诉人郯城县人民政府郯城街道办事处因张学明诉其行政强制一案，不服郯城县人民法院（2019）鲁1322行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院查明，原告郯城街道××街街分有土地一块，用于种植花果树木，周围有院墙，内建有部分房屋，2016年9月被强制清除。2016年6月，郯城县郯国古城项目启动，需占用郯城街道城里一、南关一、沙窝崖等村街集体土地。2017年12月29日，山东省人民政府作出关于郯城县2017年第4批次建设用地的批复，批准征收相关村街集体土地，其中南关一街土地10755㎡平方米。

　　一审法院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，起诉人对起诉是否符合法定条件，承担初步的举证责任。原告提供的三位出庭作证的证人证言及收款票据等证据能够相互印证，可以证明原告郯城街道××街街分有土地一块，用于种植花果苗木等。被告虽予否定，但未提供证据证实，故对被告关于原告不具备诉讼主体资格的答辩意见不予采信，并依法认定原告具备本案诉讼主体资格。关于本案的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人、或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该解释自2018年2月8日起生效。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”基于法的安定性和人们的信赖利益保护，被诉行政行为发生于2018年2月8日以前，且根据“旧法”剩余起诉期限不足一年，应适用“旧法”两年的规定。原告自2016年9月22日知道自己的苗木等被清除，起诉期限于2018年9月22日届满，原告于2018年5月8日起诉，未超过法定起诉期限，对被告主张的原告的起诉超过法定起诉期限的观点，不予支持。涉案房屋、院墙、苗木等为合法财产，强制清除前无任何行政法律文书送达原告，强制清理后无任何主体主动承担责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，集体土地征收是政府及其职能部门的法定职权，对合法财产的清理首先应推定为政府行政强制行为，除非有证据足以推翻。原告提供了初步证据证明被征收地块上房屋、院墙、苗木等地上附着物系被告组织拆除和清理，且该地块于事后经山东省人民政府批准征收用于郯国古城项目建设，被告虽否认组织拆除和清理了原告使用土地上的苗木等附着物，但没有提供证据推翻原告的主张，不予支持。被告强制清除原告的苗木等地上附着物，没有履行任何法定程序，未与原告达成补偿协议，明显违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告郯城县人民政府郯城街道办事处强制清除原告张学明地上附着物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告负担。

　　上诉人郯城县人民政府郯城街道办事处不服一审法院判决上诉称，一审法院认定事实和适用法律均存在错误，导致判决结果错误。请求：1.撤销郯城县人民法院（2019）鲁1322行初8号行政判决；2.一、二审案件受理费由被上诉人负担。

　　被上诉人张学明未提交书面答辩意见。

　　本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省级人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法予以合理补偿和安置的行为。因为集体土地和农村住房问题是关系农民根本利益的重大问题，所以实施土地征收行为，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序。在不违反法律禁止性规定的前提下，行政机关基于行政效率的考量，或可采取其他必要、适当的措施和手段，如动员村民自治、预付补偿款项、合意清理土地等。但是，行政机关无论采取何种形式、何种方式便宜从事，都应当符合立法宗旨，遵循比例原则，尊重当事人意愿，既不能取代按照法定程序应进行的征收行为，更不能免除依照法律规定应承担的法律责任。否则，将为法律所不容许。

　　值得注意的是，土地征收过程中较为常见的问题是，行政机关片面追求行政效率而牺牲正当程序，甚至不作法律文书就径行强制清除、拆除等的事实行为也时有发生，给当事人依法寻求救济造成困难。综合考量事实行为的突发性和违法性、当事人的举证能力和举证成本以及案情真伪不明情况下的错判风险等因素，由原告对行政行为是否作出以及被告是否适格承担完全的举证责任实属强人所难，亦悖离了行政诉讼的制度初衷和立法宗旨。因此，事实行为引起的行政争议类案件，原告依法应当对行政行为是否作出以及被告是否适格承担举证责任，但仅需承担初步的举证责任即可。在原告已经尽到初步举证责任的前提下，被告应当提供证据以证明事实行为确非其所为，并承担举证不能的不利后果。

　　就本案而言，诉争标的即强制清除涉案地上附着物的事实行为。被上诉人张学明主张上诉人郯城县人民政府郯城街道办事处实施了被诉行为，并提交了初步证据指向上诉人。在征收程序已经启动的情况下，征收范围内的地上附着物未经他人同意即被事实清除，该行为改变了涉案地上附着物的事实状态，产生了征收的法律后果，有利于实现征收的行政目的，且涉案土地所在周边片区后被山东省人民政府批准征收，故原则上推定该事实行为系行政机关作出的行政行为，且属于行政事实行为的范畴。上诉人虽然予以否认，但是并未就有关合理怀疑作出充分说明或者提供确凿证据以证明确非其所为，依法应承担不利推定的法律后果，即认定郯城县人民政府郯城街道办事处实施了强制清除涉案地上附着物的行政事实行为，且应确认违法，本院在此不再赘述。

　　综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人郯城县人民政府郯城街道办事处负担。本判决为终审判决。

　　审  判  长 孙诚霞

　　审  判  员 王茂峰

　　审  判  员 鹿文麒

　　二〇一九年十二月十六日

　　书  记  员 段恩超

　　来源：行政涉法研究