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　　关于复议不予受理和程序性驳回复议申请的案件，当事人诉至法院后，不同法院的处理并不一致，有进入实体审理复议决定的，更多的是认定复议决定对当事人权利义务不产生实际影响、不符合起诉条件而裁定驳回起诉。如何统一处理这类问题？

　　关于复议申请的两类程序性决定的司法应对

　　（全文刊载于《中国应用法学》2025年第2期）

　　目  录

　　一、相关法条的解读

　　（一）不予受理决定

　　（二）程序驳决定

　　二、司法实践需重视的问题

　　（一）避免“越俎代庖”式的实体审查

　　（二）正确区分“驳回复议请求”与“驳回复议申请”

　　（三）善于辨别两类“利害关系”

　　（四）认真对待“双被告”诉讼

　　（五）重视涉投诉权和自动受理的规定

　　三、办案操作建议

　　（一）结合复议审查强度作出裁判

　　（二）结合复议决定理由作出裁判

　　（三）区别对待两类决定

　　?  一、相关法条的解读

　　上述两类复议决定，表现为复议机关针对公民、法人或者其他组织提出的复议申请，作出的不予受理复议申请的复议决定（以下简称不予受理决定），以及基于程序性因素在受理之后作出的驳回复议申请的复议决定（以下简称程序驳决定）。它们均属于未将当事人的申请引入复议实体审查环节的“拒绝入门决定”，主要判断基准均是认为不符合法定的复议受理条件。由此，当这两类决定成为诉讼标的，被当事人诉请法院判决撤销或者确认违法，有的还要求法院一并裁决曾在复议环节申请审查的原行政行为时，法官如何辨法析理、科学应对，成为妥善解决此类争议的关键。

　　对两类复议决定的分析需围绕其判断基准展开。新修改的《中华人民共和国行政复议法》（2024年1月1日施行，以下简称《行政复议法》）第30条第1款规定了应当受理行政复议申请的7个条件，即“（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本机关的管辖范围；（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼”。上述条件可归纳为主体适格、有利害关系、请求和理由具体、未超期、法定复议范围、管辖适格和非重复申请，应当同时具备。其中第五项“法定复议范围”见诸该法第11条列举的15种情形（如行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等）；在此基础上，该法第23条规定的应当先向行政复议机关申请复议（复议前置）的5种情形，也可归入判断是否符合“法定复议范围”的条件。

　　（一）不予受理决定

　　不予受理决定主要源于《行政复议法》第30条第2款的规定，即“对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关”。可见，不予受理决定的适用空间主要针对不符合上述7种受理条件而确立。如申请超期，就包括超过该法规定的60日、1年（第20条，针对行政机关是否履行教示义务）以及5年、20年（第21条，针对相对人不知道涉动产、不动产的行政行为内容）。此时，行政复议机关可依法作出不予受理决定。需说明的是，有些行政机关以“告知书”方式替代“不予受理决定”，此类“告知书”实质上仍应视为“不予受理决定”。

　　（二）程序驳决定

　　程序驳决定主要源于《行政复议法》第33条的规定，即“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由”。可见，对于复议机关已经受理的案件，如果发现不符合上述7种受理条件，复议机关仍可作出程序驳决定。至于该程序驳决定与不予受理决定之间的关系，笔者认为系内部补强和递进关系，而非纠错关系。因为，在制度设计层面，既无须复议机关在受理后的审查程序中判断本机关前期对不应受理而受理的情形是否“违法”，也有利于减轻当事人与复议机关的程序负累、避免程序空转。更何况，判断当事人的复议申请是否符合上述7个受理条件，有时客观上难以在受理环节第一时间精准发现，需要在后续审查中逐步厘清。

　　新修改的《行政复议法》第34条集中规定了当事人针对复议机关的诉权，即“法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到决定书之日起或者行政复议期限届满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。以上两类决定，从诉讼原告角度看，可归入广义上的“复议机关不作为”，即上述有关“复议机关决定不予受理、驳回申请”的规定情形；而狭义的“复议机关不作为”，通常指上述“超过行政复议期限不作答复”的规定情形，实践中还包括复议机关拖延履责或者不完全履责情形。对于广义不作为，有的当事人提出单一撤销之诉（因为有两类决定作载体），有的同时提出履责之诉（要求法院判令受理、进入复议程序），有的诉请法院一并直接处理原行政行为的实体争议；对于狭义不作为，主要诉求模式为单一履责之诉。

　　?  二、司法实践需重视的问题

　　对当事人提出的各类诉求，人民法院需要经过立案庭、行政审判庭等环节审查，不同地域法院处理类案有不同特点，不同法官有不同见解和认识。反映到裁决中，针对上述两类决定，有的以不符合起诉条件为由裁定不予立案，有的裁定驳回起诉（以下简称裁驳），有的判决驳回诉讼请求（以下简称判驳），有的判决确认违法或者撤销，有的判决履责，有的还对原行政行为的合法性一并作出实体审查和判断，等等。这种裁判规则不统一的情形，源于法官对审查对象和审查内容、复议功能和司法实质化解争议功能的理解不一，一定程度上也催生、引发了程序空转和滥诉局面。

　　（一）避免“越俎代庖”式的实体审查

　　什么是实体审查？总体看是审查机关对事实问题、法律争议的实质认定和判断。一方面，对于复议机关而言，两类决定均是在程序上未允许复议申请入门，属于程序审查。而法院面临的现实问题是，当有的法官认为两类决定错误、复议申请属于复议受理范围，在判决撤销或确认两类决定违法的同时，甚至在当事人未提出其他诉求的情形下，径直对原行政行为合法性作出实质认定和处理。主要理由是法院有权对复议决定所涉事项全面审查，对两类决定亦可“穿透式”审查，以便于“实质化解争议”，减轻当事人诉累。殊不知，此种越俎代庖式的处理方式，漠视了复议机关的后续审查权，不利于从根本上化解纠纷，应当加以避免。另一方面，作为复议处理结果的两类决定，本身都是独立的行政行为，虽然决定内容、理由体现为程序审查，但是决定形成的过程，难免会有不符合法定复议程序、复议人员枉法乃至犯罪、对“是否有利害关系”“是否超期”“是否属于法定复议范围”等要素的认定过程经过了艰深复杂的查证环节等情形，有的法院会判决撤销、确认违法、履责或者判驳，这些处理方式符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第69、70、72、74条等规定，法律并不排斥对两类决定作出判驳处理，对两类决定的司法审查也不仅限于程序性审查。

　　（二）正确区分“驳回复议请求”与“驳回复议申请”

　　一审法院不支持当事人的诉讼请求时，在处理方式上目前有裁驳与判驳，《行政诉讼法》于2015年5月1日起已废止原有的“维持判决”；而行政复议的结果仅有“决定书”，在不支持申请人之复议申请的处理方式上，既有“驳回复议申请”，也有“驳回复议请求”，还保留了原有的“维持”决定。司法实践中，要特别注意“驳回复议请求的复议决定”不同于程序驳决定，是一种实体审查决定。如《行政复议法》第69条规定：“行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。”又如，该法第72条第1款规定：“申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当不予赔偿的，在作出行政复议决定时，应当同时决定驳回行政赔偿请求……”因此，法院支持“驳回复议请求”的方式，应当为判驳而非裁驳；支持程序驳的方式，既可以是裁驳，也可以是判驳。

　　（三）善于辨别两类“利害关系”

　　《行政复议法》第30条第1款第二项将“申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系”规定为受理复议申请的条件之一。所谓利害关系，是指行政行为有可能对申请人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。而《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”相关司法解释列举了“与行政行为有利害关系”的6种情形。从法条表述看，两部法律是在不同场域下表述利害关系的。《行政复议法》是将利害关系直接作为判断受理复议申请的法定条件，并与第30条第1款第一项的主体适格并列考量；而《行政诉讼法》是将利害关系作为评价行政相对人以外的其他诉讼参与人的诉讼主体资格要件，而在规定起诉条件和受案范围时，并未直接载明利害关系，而是由司法解释将对当事人的权利义务（或合法权益）是否“产生实际影响”作为是否立案或实体审查诉求的法定条件。可见，两种利害关系的背景，一个针对原行政行为，一个针对复议行为；一个是受理复议申请要件，一个是判断主体资格要件，表述用语各异。但在司法实践中，不少法官陷入“角色混乱”“理由混同”，同时审查复议机关和原行政机关，经常出现的问题是：将复议环节“利害关系”之表述机械地移至诉讼环节，去表述原告与被诉行为（两类决定）没有利害关系，进而又说被诉行为对当事人权利义务不产生实际影响、不符合起诉条件等，将此作为裁驳理由实难经得起推敲。好在两类决定均属于“不准入门决定”，上级法院对下级法院的裁判结果通常无实质改判必要。

　　（四）认真对待“双被告”诉讼

　　《行政诉讼法》于2015年5月1日起确立了“双被告”制度，是法律实施的一大进步。该法第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”在“双被告”的确定上，除了复议机关作出维持决定外，司法解释规定还包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。也即属于本文所论及的程序驳决定，依法不应产生列“双被告”的法律后果。对法官而言，当列时必须列，不当列时不宜列。例如，笔者办理的“刘某诉某县公安局、县政府履行职责与行政复议案”[（2024）最高法行申3718号]，刘某因对公安局不予答复其有关查处公安人员涉嫌犯罪的举报材料不满，遂以该局为被申请人向县政府申请行政复议，县政府以不符合复议受理条件（非法定复议范围）为由作出程序驳决定；刘某又以两机关为共同被告，诉请法院判令县公安局履行查处职责，判令撤销县政府的程序驳决定等。一、二审法院分别裁定驳回其起诉和上诉，刘某申请再审后，最高人民法院虽然裁定驳回其再审申请，但亦明确指出本案不符合列“双被告”情形，在指正的同时亦表明在再审阶段综合多种因素考虑，无启动再审必要。笔者认为，此类案件如在二审阶段以错列被告为由发回重审亦无不当。另，结合《行政诉讼法》第26条第3款有关“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”之规定，即便是狭义不作为，也需要清晰地列举单一被告，而不宜泛化列举“双被告”。

　　（五）重视涉投诉权和自动受理的规定

　　《行政复议法》除规定诉权外，还规定了向上级行政机关的投诉权。如《行政复议法》第35条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。”据此，针对本文的两个决定，申请人在行使诉权之外还可选择向上级行政机关反映（投诉），该法第80条明确规定了有关行政机关及其工作人员的法律责任。需注意的是，当事人如果再以复议机关的上级行政机关为被告，提起履行监督或者复议职责之诉，人民法院通常不宜支持，多以属于上下级行政机关层级监督为由，裁定不予立案或者驳回起诉。

　　此外，《行政复议法》还规定了5日期满视为自动受理的制度。该法第30条第3款规定：“行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。”此规定拓宽了复议程序权益的保护，具有积极意义和倒逼效应。如果申请人以复议机关后续仍迟迟不予受理或者受理之后超期不作决定而提起履责之诉，人民法院应当依法予以支持。

　　? 三、办案操作建议

　　对于进入诉讼的两类决定的处理方式，人民法院如果认为符合法定复议受理条件的，可依法判决撤销该决定，或者判决确认该决定违法、责令复议机关采取补救措施等；如果认为两类决定合法，不宜纳入复议实体审查，可采取裁驳、判驳处理方式。从现实争议看，多体现为法官纠结于对错误的两类决定，可否作出否定评价的同时穿透审查原行政行为；对于正确的两类决定，用裁驳还是判驳。对此，笔者提出如下操作建议。

　　（一）结合复议审查强度作出裁判

　　对于错误的两类决定，建议作出否定性评价（判决撤销或者确认违法等）即可，不宜再去审查原行政行为。当前，复议功能在全社会上下得到前所未有的重视，修改后的《行政复议法》第1条开宗明义地指出“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。在复议机关作为单独被告的行政诉讼案件中，司法审查的功能定位重在体现法院对复议机关自身不作为、慢作为和乱作为的监督；对复议机关应当受理而未受理的情形，重在体现对公民、法人和其他组织复议请求权这一程序性权利的切实保障。要科学认识复议机关发挥主渠道作用中的独特优势，尊重复议机关对实体争议的首次判断权和后续裁量权，既是司法谦抑，也是实质化解争议的优选。单纯强调司法便民或者一并解纷，存在法律障碍和与现实不适。

　　对于正确的两类决定，可结合复议审查强度选取裁驳或判驳方式作出处理。如复议机关在作出两类决定时，只是窗口简单审查，还是经过了复杂的审查程序；对《行政复议法》第50、51条规定的应当听证范围、听证期限、听证人员组成，是否执行到位等。法官结合复议程序审查强度、司法审查强度（如是否经过听证或者开庭）以及案件难易程度，强度不大可裁驳，强度较大可判驳。

　　（二）结合复议决定理由作出裁判

　　对复议机关作出两类决定的理由，如果与当事人直接提起诉讼后法院可能作出不予立案裁定或者驳回起诉裁定的理由存在明显竞合，也即复议机关、人民法院各自认为该事项不属于复议受理范围和诉讼受案范围时，对涉及两类决定的诉讼可采取裁驳的程序处理方式，主要考虑因素之一是体现各自“入门”审查关键性标准的对应性、趋同性（如法定受理范围、期限、重复申请或诉讼等）；反之，当上述两种理由存在偏差且法院难以显而易见作出认定时，建议采取判驳的实体处理方式更为稳妥。要努力避免在是否有“利害关系”、是否“对权利义务产生实际影响”等问题上简单混同、混用，导致逻辑关系难以自洽，裁判说服力不足。

　　（三）区别对待两类决定

　　对不予受理决定，不宜作实体审查。如果发现复议机关认定错误，通常建议判决撤销该决定，同时责令复议机关依法受理；同时，如果认为该决定正确，建议裁驳，一般不宜作出不予立案裁定。即便法官认为申请复议事项本身不属于行政诉讼受案范围，但因为已经有了承载复议机关明确意思表示的上述决定，故不同于狭义不作为之诉，后者裁定不予立案于法有据。

　　对于程序驳决定，一般不作实体审查。对于该决定本身，基于上述复议审理强度、审查理由之差异，可程序裁驳或者实体判驳。而对于原行政行为，无论当事人是否一并提出审查请求，一审法官不宜再作处理；如果一审法官未加注意，列为“双被告”对实体问题作出判决，在二审或者再审审查阶段，建议法官可酌情作如下处理：一是如果属于复议前置事项，则必须作出改判，避免对实体问题作出处理。二是如果并非复议前置事项，一审法院已经作出实体处理且结果正确，二审法院不一定改判，可指出一审存在的程序问题并维持一审判决结果；如果二审法院认为一审实体处理错误，可以在指出程序问题的同时一并改判实体事项。当然，如果在上述情形下，上级法院仅指出程序问题、以实体问题不宜处理为由裁定发回重审或者指令再审，法律上仍然能够成立。

　　综上，人民法院对不予受理决定和程序驳决定的司法审查，要立足审判实践，秉持依法依规化解争议、尊重复议机关实体审查权、减少当事人诉累的理念，逐步形成裁判共识，切实发挥定分止争的职能，维护社会公平正义。（责任编辑：邓永民）

编辑：吴尚聪

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审核：杨   奕

来源：行政执法研究