者：苟思旭（西南政法大学）

　　原载：《人民法院报》2025年3月20日

　　【本文系国家哲社办重大专项项目《推进党内法规制度高质量发展研究（2022AZD027）》的阶段性研究成果】

　　新修订的行政复议法不仅将调解设定在了总则部分，从法律层级上认可了复议调解的法律地位，还突破了过去行政复议调解的适用情形，将适用调解范围扩充至所有行政复议案件。这一立法调整有效提升了行政复议调解在行政争议解决中的地位和影响力。从司法实践的角度审视，行政复议调解相关的审判工作仍面临诸多困境，亟须深入探讨并寻求优化路径。

　　一、调解在行政复议中的全面适用

　　对行政复议调解的认可并非一蹴而就，而是经历了较长时间的发展。在早期“管理论”理念之下，普遍认为行政机关与行政相对人之间是管理与被管理的关系，其间不具有可调解的利益。因而在当时的《行政复议条例》规定“复议机关审理复议案件不得适用调解”。2007年颁布的行政复议实施条例才开始放松对调解的限制，其规定满足特定情形时可适用调解。而行政复议法在2009年与2017年两次修订时仍保持原状，直至2024年，为彰显行政复议相对于行政诉讼的“灵活性”，新修订的行政复议法才将复议调解的范围扩充至所有行政复议案件。行政复议调解相关规定的变化，不仅映射了从“管理”到“控权”再到“服务”的行政理念的演进，同时也体现了对“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”社会治理理念的坚定秉持和深化实践。

　　二、调解行为不可诉导致的受理争议

　　对于法院而言，行政复议调解范围的全面适用，既是缓解压力也是加剧挑战。一方面，复议调解可以在实质性化解行政争议方面发挥作用，在一定程度上缓解了法院的案件压力。另一方面，也意味着作为“最后一道防线”，法院必须解决复议调解全面适用可能带来的新问题。然而，对于是否应当受理行政复议调解案件问题，目前仍无定论。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条指出调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但是相关规定并未明确行政复议调解是否属于其中所列调解行为。因而在司法实践中，有的认为行政复议调解属于调解行为，故而不应受理行政复议调解；而有的认为该调解行为应限指对民事纠纷作出的调解，而复议调解针对行政争议，当属行政诉讼的受案范畴。

　　三、复议调解规范欠缺致使的审理困境

　　行政复议法从五个方面，对行政复议调解进行规定。其一，行政复议机关可以调解。其二，调解是复议中止的事由。其三，经由双方当事人签字或盖章及行政复议机关盖章的调解书具有法律效力。其四，被申请人应当履行调解协议，否则行政复议机关或有关上级行政机关应当责令限期履行。其五，申请人或第三人应当履行调解协议，否则行政复议机关有权依法强制执行或申请人民法院强制执行。略见一斑，虽行政复议调解的适用范围已然扩展，但相关法律规范并不完善。复议调解规范的缺失将导致相关诉讼陷入审理困境，具言之：

　　第一，调解组织规范的不完善增加了法院对复议调解主体审查的复杂性。行政复议法规定“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”，但并未对调解行为的具体展开组织进行规定。对此，实践中演化出三种情形：一是行政复议机关本身主持调解；二是当双方当事人确认启动调解后，由行政复议委员会出面进行调解；三是行政复议机关将调解转委托给第三方组织。这种多元参与的调解组织模式，一旦发生纠纷可能导致在被告人确认、责任归属等方面的困难。第二，复议调解限度规范的缺失致使法院难以审理限度各异的调解结果。复议调解限度规范的缺乏致使调解结果呈现区域性差异性，例如，出于地区发展的考量，有的地方行政机关可能在调解中“让步”更多，而有的地方则不愿有任何实质性“妥协”。不仅如此，由于缺乏规范，即便是同类案件，不同的相对人获得的调解结果也可能存在显著差异。调解限度参考依据的缺乏使得法院难以妥善处理差异显著的复议调解案件。第三，程序规范的不详尽使法院在判断复议调解程序公正问题时面临困难。复议调解程序一般可以分为启动、调解和执行三个阶段。在第一阶段，已经明确的是行政复议机关可以进行调解，但是对究竟是依申请启动还是依职权启动，目前并无定论。在第二阶段，由于此阶段为复议调解的核心阶段，相关争议最多。比如，是否需要依据案情区分简易程序或是一般程序；复议调解是否需要构建回避制度；被申请人的负责人是否应当参与调解，等等。在第三阶段，较为明确的是，经申请人、被申请人及复议机关三方认可的行政调解协议具有法律效力。但是，实践中存在大量具体调解由行政复议委员会或是第三方调解机构主持开展的情形，对于此种情形，行政复议调解协议的效力问题，目前也无定论。

　　四、实质性化解行政争议为核心的优化路径

　　实质性化解行政争议是当前人民法院行政审判的工作目标，应以其为核心优化行政复议调解的审判机制。第一，明确行政复议调解属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼法的受案范围基础为行政行为的认定，包括行政职权标准和权益侵害两个标准。行政复议法第五条规定“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”，彰明较著，复议调解是复议机关处理复议案件的手段，其本质是复议机关的职权性行为。此外，复议调解书必然涉及对原行政行为的处理，存在侵害行政相对人及利害关系合法权益的可能性。因此，行政复议调解在理论上具有可诉的正当性。第二，确认行政复议调解诉讼的当事人，申请人或利害相关人为原告，被申请人和复议机关为共同被告。申请人即为对原行政行为提起复议的行政相对人，利害相关人指直接或间接受到行政复议调解书的影响的第三人。关于被告，与其他行政复议案件不同，无论复议调解书是维持了原行政行为还是改变了原行政行为，被申请人与复议机关应为共同被告。其原因有二：一是复议调解遵循自愿原则，复议机关仅居中调解，作出原行政行为的行政机关仍掌握对原行政行为的维持或改变的决定权。因此，对于复议调解协议改变原行政行为的，不应参照行政诉讼法第二十六条的规定将复议机关作为被告。二是复议调解不应成为复议机关的免责事由，即便启动调解程序，复议机关仍应为调解结果的合法性负责。第三，除合法性审查外，更应关注复议调解的自愿性。自愿是调解的基础，但行政机关与行政相对人之间天然的不平等地位关系，可能致使行政相对人畏惧行政权力的潜在威慑，即使是内心并不完全自愿，也不得不接受启动复议调解乃至接受复议调解协议。因此，在行政复议调解诉讼中对自愿性的审查不容忽视，复议调解协议的达成必须处于当事人双方的真实意思表示，不得出现欺诈、胁迫或乘人之危的情形。

来源：行政法实务