裁判要旨：

　　行政程序中的当事人是否拥有事后的救济权利，虽不能一概而论，但在有明确法律规定的情况下，必须严格执行相关法律的规定。根据上述规定，牛某华作为治安案件的当事人，具有对案涉行政处罚决定提起行政诉讼的原告主体资格。作为一种救济制度,行政复议与行政诉讼在当事人的主体资格、救济范围、证据审查规则、法律适用原则等方面有着许多共同之处。因此，牛某华也具有对案涉行政处罚决定申请行政复议的主体资格。一般来讲，具有行政复议申请主体资格的申请人，其资格要高于或至少等于第三人的主体资格。故在涂某就案涉处罚决定申请行政复议的情况下，作为本身具有单独申请行政复议资格的申请人，牛某华当然具有作为第三人参与行政复议的主体资格。

　　从程序正当性来说，行政复议制度作为一种权利救济制度、争讼制度，具有准司法性，更应当贯彻正当程序原则。即行政复议机关拟作出的行政复议决定，可能会对利害关系人合法权益产生不利影响时，应当通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未尽通知义务，则属程序违法。

　　裁判文书：

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）豫行终563号

　　上诉人（一审第三人）涂某，男，1988年9月4日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　委托代理人杨国燕，北京市隆安（郑州）律师事务所律师。

　　委托代理人田科，河南宇洋律师事务所律师。

　　上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市金水区。

　　法定代表人张某华。

　　出庭应诉负责人江某，三级调研员。

　　委托代理人刘某。

　　委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。

　　被上诉人（一审原告）牛某华，女，1963年1月18日出生，汉族，住郑州市金水区。

　　委托代理人陈舒雅，北京宜度律师事务所律师。

　　一审第三人郑州市公安局金水分局，住所地郑州市金水区。

　　法定代表人何某伟。

　　委托代理人张某魁。

　　委托代理人李某伟。

　　牛某华诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）及一审第三人郑州市公安局金水分局（以下简称金水分局）、一审第三人涂某撤销行政复议决定一案，涂某、金水区政府均不服河南省郑州市中级人民法院（2023）豫01行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人涂某的委托代理人杨国燕、田科，上诉人金水区政府的出庭应诉负责人江某及委托代理人刘某、李卫富，被上诉人牛某华及其委托代理人陈舒雅，一审第三人金水分局的委托代理人张某魁、李某伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　牛某华一审诉讼请求：依法判决撤销金水区政府作出的金政（复决）字〔2023〕第113号《行政复议决定书》。

　　郑州市中级人民法院一审认为，本案争议的焦点问题是金水区政府作出涉案复议决定是否合法，本案将从程序和实体两方面进行分析：

　　程序方面。关于牛某华未作为第三人参加行政复议程序是否合法的认定。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。金水区政府称上述条款对第三人参加行政复议的规定表述为“可以”，非强制性规定，因此行政复议未通知牛某华，程序合法。一审法院认为，首先，行政复议第三人是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参加到复议程序中的当事人。设立该制度的目的在于查清案件事实，维护其他相关利害关系人的权益。其次，上述法律条文规定的是利害关系人“可以”参加，或行政复议机构“可以”通知，从其字面含义理解，确实并不强制要求行政复议机构必须通知第三人参加复议。但行政复议制度不仅是行政机关内部的一种监督制度，更是行政相对人的权利救济制度，具有准司法性。更重要的是，行政复议也可能改变原具体行政行为，在此情况下将会对行政相对人产生不利影响，故对其程序性的要求将更为严格。结合国务院发布的国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则。依据该原则，行政机关在作出对行政相对人产生不利影响，可能减损其权益的行政决定前，应当告知行政相对人拟作出行政行为的依据和理由，并听取其陈述和申辩意见，否则将构成程序违法。再次，本案中牛某华与行政处罚决定具有直接利害关系，金水区政府在未通知牛某华参加复议的情况下，径行撤销行政处罚决定，未能保障牛某华陈述、申辩、提供证据等权利，程序上缺乏正当性，属于复议程序遗漏第三人的情形。

　　实体方面。如前所述，因牛某华并不知情涂某提起行政复议，亦未参加复议程序，在行政复议期间未提交证据，未能陈述、申辩，故涉案行政复议决定认定行政处罚决定事实不清的证据不足。

　　综上，金水区政府作出的涉案复议决定，程序不当，证据不足，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，一审法院判决：一、撤销金水区政府作出的金政（复决）字〔2023〕第113号《行政复议决定书》；二、金水区政府于该判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。

　　涂某向本院上诉称：（一）一审法院认为牛某华与本案有利害关系，具有原告主体资格，系对事实与法律的错误理解与认定,依法应予撤销并驳回牛某华的无理诉求。本案中，被行政处罚的对象是涂某而不是牛某华，牛某华既不是行政处罚的对象，也不是直接承受行政行为法律后果的责任主体。且金水区政府撤销行政处罚决定没有减损牛某华的合法权利，故牛某华与行政处罚行为不具有法律上的利害关系，牛某华无权提起本案诉讼。（二）本案民事基础法律关系不清。牛某华应通过民事渠道寻求救济、解决争议。如果牛某华认为涂某侵害了其合法权益，可以针对其侵权行为寻求救济。（三）一审法院适用法律错误，金水区政府没有通知牛某华参加行政复议于法有据，复议机关是否通知牛某华作为第三人参加行政复议视案情而定，需要依靠行政机关行使自由裁量权作出决定,法院应当予以充分尊重。只要行政复议决定的作出没有达到重大且明显违法程度，就不属于违反程序正当原则。综上，请求撤销一审判决，改判驳回牛某华的诉讼请求或发回重审。

　　本院认为，本案的争议焦点是金水区政府作出的案涉行政复议决定是否应予撤销。

　　（一）本案复议机关复议时生效实施的《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。根据上述规定，行政复议原则上采用书面审查办法，在书面审查办法不足以查清事实，不足以保护行政相对人的合法权益时，要听取申请人、被申请人和第三人的意见。

　　从本案的起因来看，涂某与牛某华发生纠纷，牛某华报警，金水分局对涂某作出行政处罚决定；涂某不服申请行政复议，金水区政府作出被诉行政复议决定；牛某华不服，提起本案诉讼。在行政处罚程序中，金水分局接到牛某华报警后，已经按照《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等相关规定，将牛某华作为治安案件的当事人，对牛某华进行了调查、询问。在之后的行政复议程序中，复议机关复议审查的对象是金水分局作出的行政处罚决定，为了查清案件事实，客观公正地作出复议决定，自然也应当通知牛某华参加行政复议，听取牛某华的意见。

　　从法律规定来说，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第三项规定，要求行政机关依法追究加害人法律责任的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。行政程序中的当事人是否拥有事后的救济权利，虽不能一概而论，但在有明确法律规定的情况下，必须严格执行相关法律的规定。根据上述规定，牛某华作为治安案件的当事人，具有对案涉行政处罚决定提起行政诉讼的原告主体资格。作为一种救济制度,行政复议与行政诉讼在当事人的主体资格、救济范围、证据审查规则、法律适用原则等方面有着许多共同之处。因此，牛某华也具有对案涉行政处罚决定申请行政复议的主体资格。一般来讲，具有行政复议申请主体资格的申请人，其资格要高于或至少等于第三人的主体资格。故在涂某就案涉处罚决定申请行政复议的情况下，作为本身具有单独申请行政复议资格的申请人，牛某华当然具有作为第三人参与行政复议的主体资格。

　　从程序正当性来说，行政复议制度作为一种权利救济制度、争讼制度，具有准司法性，更应当贯彻正当程序原则。即行政复议机关拟作出的行政复议决定，可能会对利害关系人合法权益产生不利影响时，应当通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未尽通知义务，则属程序违法。

　　本案中,金水区政府在未通知牛某华参加复议的情况下，径行撤销行政处罚决定，未能保障牛某华陈述、申辩、提供证据等权利，牛某华有权提起行政诉讼，要求撤销该行政复议决定。一审法院认定涉案行政复议决定程序不当，证据不足，依法予以撤销，并无不当。上诉人金水区政府主张其未通知牛某华参加复议程序不违反法定程序的主张不能成立，依法不予支持。

　　（二）关于上诉人涂某主张金水区政府是否通知牛某华作为第三人参加行政复议系复议机关行使自由裁量权,法院应当予以尊重的问题。通常认为，行政机关自由裁量行为仅存在不当的瑕疵，司法审查不应当介入；如行政机关自由裁量构成违法，则应当接受司法审查。行政机关行使自由裁量权，除应遵守一般法律原则外，也应当符合法律、行政法规授权的目的。如前所述，本案中，金水区政府在未通知牛某华参加行政复议、未对牛某华进行必要询问的情况下，撤销了案涉行政处罚决定，直接剥夺了未参加复议程序利害关系人牛某华的权利，逾越了“必要”的尺度，从而违反了自由裁量权行使的合理性，应当接受司法审查，并予以纠正。

　　需要指出的是，本案实质上系因家庭纠纷引起的治安处罚案件，且涂某与牛某华女儿之间尚有孩子牵绊，望双方能够坦诚相对、相互体谅,用积极的态度化解纠纷，更好地维护孩子的成长环境。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当，依法应予维持。上诉人涂某、金水区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人涂某、郑州市金水区人民政府均担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 卢　瑜

　　审 判 员 马传贤

　　审 判 员 刘月华

　　二〇二四年三月二十八日

　　法官助理 李晶晶

　　书 记 员 侯　捷

来源：行政法实务