【实务精要】行政复议类案审判指引（一）

　　来源：法言华语

　　第二章   行政复议类案审判指引

　　　第一节  受案范围的审查

　　[审查事项】

　　是否属于行政复议范围?是否属于行政诉讼受案范围?

　　[法律适用]

　　《行政诉讼法》第2章、第44条、第49条,《行政复议法》【备注《行政复议法》已由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2023年9月1日修正通过,自2024年1月1日起施行。本书阐述内容以修正后的条文为准,裁判文书中所引条文为当时适用条款。】第2条,《行政复议法实施条例》第 28条。

　　【常见问题解答]

　　　1.明显由信访事项引发的复议申请，行政机关作出不予受理决定等处理的，是否属于行政诉讼受案范围?

　　《行政复议法》第2条规定,行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为,公民、法人或其他组织对行政机关属于依据《信访工作条例》作出的处理行为不服提出行政复议申请的,该处理行为对其权利义务不产生实际影响,不属于行政复议受案范围。对明显由信访引发的明确不属于行政复议受案范围的事项,即使行政机关最终胜诉,仍承担了额外的诉讼成本,浪费了全体纳税人的财富,亦无益于原告的权利保护,为避免诉累,对当事人据此提起行政诉讼的,人民法院应当以不属于法院的受案范围为由,裁定不予立案,如已立案的,裁定驳回起诉。

　　　2.行政机关的转通知行为(如上级机关向下级机关批转部委文件)，是否属于行政复议的受案范围?

　　申请人的复议事项属于行政复议范围是提出行政复议申请的前提条件。行政机关的内部批转文件行为,通常不直接设定行政法上的权利义务关系,未对当事人合法权益产生实际影响,不属于行政复议的受案范围,亦不属于行政诉讼的受案范围。

　　3.基于内部层级监督关系，要求上级机关履行对下级机关的监督检查、督促执行等监督职责的，是否属于行政复议以及行政诉讼的受案范围?

　　《行政诉讼法》第12条第1款第6项规定,“申请行政机关履行保护人身权,财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”,属于行政诉讼受案范围。根据上述规定,请求行政机关履行的,必须是法律、法规,规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。上级行政机关对下级行政机关监督、协调职责的履行与否,属于行政机关的内部监督管理范畴,不具有对外性,一般并不直接设定当事人新的权利义务,不属于行政复议的受案范围。从审判权与行政权的关系出发,人民法院不宜过多介入行政机关的内部关系;从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,且该种救济方式更为便捷。

　　4.行政复议决定告知诉权的，能否约束法院对行政行为可诉性的审查判断?

　　人民法院审查公民、法人或其他组织的起诉是否符合受理条件的依据应当是《行政诉讼法》及相关司法解释的规定。复议机关作出的复议决定中对当事人诉权的交代,与《行政诉讼法》及相关司法解释不一致的,法院要依据《行政诉讼法》及相关司法解释审查。法院经审查认为不属于行政诉讼受案范围的,可以依法裁定不予立案或驳回起诉,不受行政复议决定效力的约束。

　　5.法院在审理过程中依职权调取的行政机关的陈述类证明，相对人能否对此申请行政复议?

　　依据《行政复议法》第2条之规定,行政行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的,可以申请行政复议,即行政行为的实施有没有对行政相对人的权利义务产生增加,减少、消灭等后果。作为一种准行政行为,若此类证明未直接对复议申请人的权利义务产生实际影响的,则不符合《行政复议法》第2条的规定,不属于行政复议的范围。

　　6.向明显无职权的复议机关提起履行法定职责之诉，司法审查判断标准如何把握?

　　履行法定职责之诉成立的前提条件之一,在于被申请履职的行政机关具有相应的职责,即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务,地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务,地域或者层级管辖职权,则行政相对人的履职申请明显不成立,相应履行法定职责之诉亦不能成立,也更谈不上是否应当履职,是否已经依法履职等实体法问题。此情况下,无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意,依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。不能因为原告曾经提出过申请并且行政机关拒绝履行或者不予答复而就此拥有了诉权。针对一个明显没有管辖权的行政机关提起履行职责之诉,属于不符合法定起诉条件的,人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

　　7.行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，复议机关作出终止行政复议决定的，人民法院如何处理?

　　根据最高人民法院《关于行政复议机关受理行政复议申请后,发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围,复议机关作出终止行政复议决定的,人民法院如何处理的答复》([2005)行他字第11号)的规定,此种情况下,人民法院经审查认为该复议申请不属于行政复议范围的,可以依法驳回其诉讼请求。

　　　8.原行政机关不履行复议决定内容的，能否再行提起行政诉讼?

　　依据《行政复议法》第77条、第83条和《行政复议法实施条例》第62条的规定,被申请人应当履行行政复议决定,被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的,行政复议机关或有关上级行政机关应当责令其限期履行,并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评;对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过,记大过的行政处分,经责令履行仍不履行的,依法给予降级、撤职,开除的行政处分。行政相对人应当按法律规定向复议机关或有关上级机关反映,要求原行政机关履行,而非再向人民法院提起诉讼,该项诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　9.确有错误的行政行为，但又不符合行政复议法定受理条件的，应当通过何种程序纠正?

　　依法履行行政复议职责是行政复议机关的法定义务,通过行政复议途径监督下级行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益,解决行政争议,就必须符合行政复议法关于受理条件的规定,不符合法定的受理条件,违法受理复议申请,是对其他当事人合法权益的损害,也不符合依法行政的基本原则。上级行政机关在受理行政复议申请中,发现申请人的复议申请存在不属于行政复议范围,或者超过申请行政复议期限等不符合法定受理条件的情形,但是又认为被申请复议的行政行为确有错误的,可以通过层级监督职权依法予以纠正,而不是通过行政复议程序予以纠正。【①参见最高人民法院行政裁定书,(2019)最高法行中10323号。】

　　　第二节  起诉期限的审查

　　[审查事项]

　　复议维持原行政行为的,起诉期限应当如何认定?复议决定没有告知诉权和起诉期限,起诉期限应当如何认定?复议机关裁决不予受理或不作为的,当事人针对原行政行为提起诉讼的,起诉期限如何计算?提起复议期间能否从起诉期限中扣除?申请人撤回复议申请后,起诉原行政行为的,起诉期限如何认定?复议机关逾期作出复议决定的,起诉期限如何认定?《行政诉讼法》第48条规定的"其他不属于其自身的原因"的正当理由,《行政复议法》第20条第2款规定的“其他正当理由"应当如何理解判断?行政机关受理了逾期复议申请并作出了复议决定,对法院审查起诉有无影响?

　　[法律适用]《行政诉讼法》第45条、第46条、第48条,《行政复议法》第1条、第20条第2款、第30条、第62条。[常见问题解答]1.复议决定维持原行政行为，当事人提起行政诉讼的，在起诉期限的认定中，应当适用《行政诉讼法》第45条关于15日的规定，还是适用该法第46条关于6个月的规定?从行政诉讼立法与修订情况看,已经对经过复议的行政行为的起诉期限作了特别规定,排除了一般起诉期限规定的适用。《行政诉讼法》第45条前段规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”作出维持决定的复议机关做共同被告,此处的提起诉讼可分为两类:一类是复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告,另一类是复议机关改变原行政行为的,复议机关是单独被告。在15日的起诉期限适用范围上,仍然是以15日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定,亦即经过复议的案件,在起诉期限问题上并无适用《行政诉讼法》所规定的6个月一般期限的情形。”【①参见最高人民法院裁判文书(2017)最高法行申2620号。】

　　　2.复议决定维持原行政行为的，但复议决定没有告知诉权和起诉期限，如何适用起诉期限?

　　共同被告情形下,都是以复议决定作为计算起诉期限的标准。复议决定告知15日起诉期限的,无论原行政行为是否告知诉权和起诉期限,都适用15日的起诉期限;复议决定未告知诉权和起诉期限的,无论原行政行为是否告知,都适用从知道或应当知道复议决定之日起1年的起诉期限。

　　3.当事人申请复议，复议机关裁决不予受理或不作为的，当事人针对原行政行为提起诉讼，起诉期限如何计算?

　　原行政行为作出后,当事人有提起复议或诉讼的双重选择权。复议机关对当事人的申请不予受理或不作为的,当事人仍可选择直接起诉原行政行为,此时可视为所诉之行政争议未经过复议,不能用视为经过复议的起诉期限为15日的特殊规定取代关于起诉期限的一般规定。因此,在计算起诉期限时,起算点应当为当事人知道或应当知道原行政行为具体内容之日起,起诉期限应当按照律法规规定的对原行政行为不服的起诉期限计算,而不是自行政相对人知道复议机关不予受理之日起计算。

　　　4.当事人申请复议，复议机关裁决不予受理或不作为，当事人针对原行政行为提起诉讼的，提起复议期间能否从起诉期限中扣除?

　　不应予以扣除。当事人具有双重选择权,复议机关不作为的,行政相对人并非不能提起诉讼,而是自行选择了行政复议的救济路径,不属于《行政诉讼法》第48条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误法定期限的情况,申请行政复议的期间,不符合延长或扣除的条件。此外,如在行政相对人知悉复议机关不予受理之时,已超过了针对原行政行为提起诉讼的期限,其可以通过针对复议机关不予受理或不作为提起诉讼,其合法权益救济之路仍是畅通的。

　　5.申请人撤回复议申请后，起诉原行政行为的，起诉期限如何认定?

　　此种情况与复议机关裁决不予受理或不作为的类似,只不过此时是申请人在审查过程中主动放弃了复议救济途径转寻求诉讼救济,这是其行使权利的方式。虽然行政相对人撤回复议申请也经过行政复议机关的批准,复议机关在批准时亦经过了一定的审查,但该审查并不同于对原行政行为合法性的全面审查,不能当然视之为复议维持了原行政行为,从某种程度上讲,此时仍类似于所诉之行政争议未经过复议。这类案件的起诉期限不应当从复议机关批准撤回复议申请之日起算,期限也不应当按不服行政复议决定的15日计算。其起诉期限仍应当按照法律,法规对原行政行为的起诉期限规定计算。

　　　6.复议机关逾期作出复议决定的，应当如何审查，起诉期限如何认定?

　　复议机关超过法定期限作出复议决定的,并不必然被视为无效,在复议决定被依法撤销前,仍应被视为有效的行政行为。《行政诉讼法》第45条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”基于任何人不能从其错误中受益的基本法理,根据该条第一句的规定,无论复议决定是逾期作出还是在期限内作出,起诉期限均从申请人收到复议决定之日起算。同时,该条第二句又进一步补充,申请人可以自复议期限届满之日起15日内向人民法院起诉,以防止复议机关拖延复议,保障申请人的合法权益。

　　7.《行政诉讼法》第48条规定“其他不属于其自身的原因”的正当理由应当如何理解判断?

　　无救济则无权利。法律不但赋予公民,法人或者其他组织诸项权利,同时也赋予公民、法人或者其他组织在此类法定权利受到侵害或发生争议时拥有平等而充分地获得公力救济的权利。其中一项重要公力救济权利即诉权,也即请求司法机关进行裁判,解决争议并保护法律赋予的权利。“法律不保护躺在权利上睡觉的人。”公民、法人或者其他组织行使诉权,必须在法定期限内进行,尤其是为了及时解决纠纷,避免行政管理秩序长期处于不稳定状态,各国行政诉讼制度都引导并鼓励公民,法人或者其他组织尽快提起行政诉讼,并设立了较短的起诉期限制度。司法实践中,对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼,又作了特殊规定,并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面,作有利于公民,法人或者其他组织的解释,以切实保障诉权。因此,判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由,应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权,是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。在现行法律规范未对正当理由作进一步规定的情况下,人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断,应当按照有利于起诉人的原则进行。【参见最高人民法院裁判文书(２０１６)最高法行申 ４５２１ 号】

　　　8.《行政复议法》第30条规定复议机关经审查后，5日内决定是否受理，该5日是否计算在60日的复议期限内?

　　依据《行政复议法》第62条之规定:“适用普通程序审理的行政复议案件行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出复议决定”。因此,60日的复议期限起算点是“受理申请之日”。依据《行政复议法》第30条第3款之规定,除行政复议机关作出不予受理决定,以及向申请人告知其申请不属于本机关受理外,行政复议申请的审查期限届满,行政复议机关未作出不予受理决定的,审查期限届满之日起视为受理。结合上述规定,应当以审查期限届满之日起视为受理,复议机关收到材料之后的审查时间未计入复议期限,也就是说“5日"是不计算在60日的复议期限内的。

　　　9.因申诉信访等耽误的时间，在计算行政复议时能否扣除?

　　《行政复议法》第20条第2款规定:“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”"其他正当理由耽误法定申请期限”。一般理解为除不可抗力外,不能归责于当事人的其他特殊情况,如当事人人身受到限制或受到意外伤害、行政机关错误告知复议权,或基于对相关国家机关的依赖等待其就相关争议事项进行处理等。当事人单方向有关部门申诉信访,因申诉信访耽误的时间,没有可保护的信赖利益,属于当事人自己放弃通过法定复议途径解决争议耽误复议期限的情形,在计算复议期限时不应予以扣除或延长。

　　　10.因行政机关过错导致申请人超期申请复议的，是否属于《行政复议法》第20条第2款规定的“其他正当理由”?

　　在司法解释未进一步明确的情况下,要从《行政复议法》第1条关于“防止和纠正》参见最高人民法院裁判文书(2016)最高法行中4521号。违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督和保障行政机关依法行使职权,发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,推进法治政府建设”的首要立法目的出发,对"其他正当理由"予以解读。凡事若有责,有责则必有救济。由于行政机关过错造成申请复议申请期限超期的责任不应当由行政相对人承担,应当理解为该款规定的“其他正当理由”。

　　　11.行政复议机关因正当理由对复议申请暂不受理的，申请期限是否应当中止?

　　因行政机关机构改革、职责调整等原因暂缓受理行政复议的,属于《行政复议法》第20条第2款之规定,申请期限应当自障碍消除之日起继续计算。

　　　12.不同诉讼类型对经复议案件的起诉期限的审查认定是否有影响?

　　撤销之诉的性质在于通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。在履行法定职责之诉中,通常都会包括撤销拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求,但这个请求并不是必要的,也不能因为包括撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就认定这个起诉在类型上属于撒销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同,也决定了起诉期限的起算点会有所不同。

　　根据《行政复议法》第11条规定,公民,法人或者其他组织申请行政复议,不仅可以申请撤销行政行为,也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销行政行为,申请期限应当依照《行政复议法》第20条的规定,自知道或者应当知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;要求行政机关履行法定职责的申请期限,通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算,行政机关不予答复的,则应当以行政机关“未履行"法定职责的具体情况,如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。”【参见最高人民法院裁判文书(2017)最高法行申2998号。】

　　需要注意的,2023年9月1日全国人大常委会通过的第三次修改的《行政复议法》第20条对原《行政复议法》第9条予以完善。参照《行政诉讼法》的规定,新增了原行政机关未告知复议权利救济时提起行政复议的申请期限,第20条第3款规定“行政机关作出行政行为时,未告知公民,法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的,申请期限白公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议权利,行政复议机关和申请期限之日起计算,但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。

　　13.行政机关受理了逾期复议申请井作出了复议决定，对法院审查起诉有何影响?

　　行政机关的复议行为,其受理行政相对人的复议申请不依据意思自治原则,而是受法律规定的期限约束。复议机关虽受理了逾期的复议申请并作出了复议决定,但不能拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。

　　附:

　　一中国行政审判案例一

　　俞某华诉福建省莆田市荔城区建设局不履行职责案(第51号案例)【江必新主编,最高人民法院行政审判庭编:(中国行政审判案例》(第2卷),中国法制出版社2011年版,第62-70页。】

　　[裁判要旨]复议机关未依行政复议法规定的申请复议期限受理案件并作出复议决定,不拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。利害关系人即使是在收到复议决定后15日内起诉,经审查确属于逾期起诉且无法定的正当理由的,法院应当不予受理或驳回起诉。

　　　【案例简介]福建省高级人民法院认为,俞某华于1995年年底即应知道莆田县建设不予办理企业资质年检。根据1991年1月1日实施的《行政复议条例》第29条的规定。当事人应在知道被诉具体行政行为之日起15日内申请行政复议,但俞某华却于2004年才申请行政复议。根据1991年7月11日实施的原《贯彻意见》第35条的规定,当事人应在知道被诉具体行政行为之日起1年零3个月内起诉,但俞某华至2005年才提起行政诉讼,其申请复议和提起行政诉讼均已远远超过法律规定的行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限。行政机关的复议行为是具体行政行为,其受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则,应受到法律规定的期限约束,其效力也应接受司法审查。虽然复议机关受理了俞某华的复议申请并作出复议决定,但该复议决定不符合《行政复议条例》的规定,存在明显错误。同时,俞某华的起诉也明显超过当时司法解释规定的起诉期限。因此,应当认定原审上诉人俞某华的起诉已超过法定起诉期限。莆田市中级人民法院作出(2005)莆行终字第102号行政裁定确认俞某华的起诉未超过法定起诉期限,于法不符。此外,本案被诉具体行政行为是莆田县建设局不予办理企业资质年检的行为,该行政管理行为指向的是企业的权利义务,企业若不服该具体行政行为,应由企业提起行政诉讼。而原审上诉人俞某华虽是企业的承包人,但其起诉的是不予办理企业资质年检的行为,该行为并非针对俞某华个人的权利义务,其不能以个人名义代替企业直接提起行政诉讼。因此,原审上诉人俞某华个人不具有原告主体资格。莆田市中级人民法院作出的(2005)莆行终字第102号行政裁定确认俞某华个人具有原告主体资格不当。由于原审上诉人俞某华不具有原告主体资格,起诉超过法定期限且无正当理由,依法应当裁定驳回其起诉。

　　第三节    复议申请资格与原告资格的审查

　　[审查事项]

　　行政复议申请资格的审查认定标准是什么?经复议维持的案件,经审查发现原告与原行政行为没有利害关系,该如何处理其对复议决定的起诉资格问题?

　　[法律适用]

　　《行政诉讼法》第25条第1款、第49条,《行政诉讼法解释》第69条第1款第1项，《行政复议实施条例》第28条。

　　　[常见问题解答]

　　1.行政复议申请资格的审查认定标准是什么?

　　最高人民法院在判断行政诉讼原告资格标准之“利害关系”时考虑了三个要素:是否存在一种权利?该权利是否属于原告的主观权利?该权利是否受到或可能受到被诉行政行为的侵害?

　　公民、法人或者其他组织只有在与行政行为具有利害关系时,才能申请行政复议。认定是否具备行政复议申请资格可以参照以上要素,判断申请人与行政行为是否具备利害关系,主要坚持三个标准:一是存在合法权益。该合法权益是否为特定行政领域的法律规则所明确保护。没有合法权益,必然不存在侵权的可能性。二是存在行政行为,只有被申请复议的行政行为实际存在的,才可能发生行政侵权行为。三是申请人所主张的合法权益是否受到或可能受到行政行为的不利影响。只要存在侵权可能性即可构成"利害关系”。

　　未来定位复议申请人资格的标准时,应当考虑行政复议与行政诉讼目的不同差异,宜采用比诉讼原告资格更宽泛的标准,从而让更多人有权对行政行为提请复议监督,发挥行政复议主渠道作用。

　　2.合同的一方当事人基于民事侵权行为，对合同相对方的工商登记行为能否提起行政复议?

　　判断《行政复议实施条例》第28条规定是否构成"与行政行为有利害关系”,主要考量两个方面:一是申请人的权益有无因行政行为受到损害或有受到损害的现实可能性;二是该权益损害与该行政行为是否有明确的因果联系。行政机关没有对民事侵权行为进行审查的义务,法律法规亦没有要求行政机关在作出登记行为时要考虑合同相对方的利益,撤销工商登记行为不能当然恢复与救济合同相对方的权益,其应当通过民事诉讼救济权利。因此,合同相对方不具有复议申请人的资格。

　　　附:

　　中国行政审判案例一

　　黄某军等人诉金华市工商行政管理局工商登记行政复议案(第143号案例)【江必新主编:《中国行政审判案例)(第2卷),中国法制出版社2011年版,第119-124页。2015年10月,北京市高级人民法院行政庭(新行政诉论法实施有关法律问题的意见》】

　　[截判要旨]与企业存在民事合同关系的当事人,以企业违约或侵权为由,对行政机关许可设立企业的行为申请复议的,一般不具有复议申请人的资格。

　　[案例简介]本案争议集点是上诉人与被上诉人市工商行政管理局对开发公司的设立登记、内衣城公司的设立登记及登记、商管公司的设立登记行政行为是否具有行政法律利害关系。本案所涉的公司经工商行政管理部门登记,作为市场主体与上诉人因购买或租赁发生了民事合同法律关系,双方享有合同权利并承担合同义务。双方因合同权益产生民事纠纷,应受合同法及相关民事法律调整。上诉人作为民事法律关系的一方当事人,与工商行政管理部门的核准登记行为没有行政法律利害关系,不具有对合同相对方即涉案公司的工商核准登记行为提起行政复议的主体资格。

　　3.经复议维持的案件，经审查发现原告与原行政行为没有利害关系，应如何处理其对复议决定的起诉资格问题?

　　遵照法律设置复议维持双被告制度的立法原意,原告对复议决定的诉权依附于对原行政行为具有法律上的利害关系,如果与原行政行为无法律上的利害关系,则法院对原告主体资格的审查不受复议决定的拘束,应当一并驳回起诉。这个认定不仅适用于没有利害关系的情况,如果原行政行为不属于受案范围,即使经复议维持,也不能认定就属于受案范围。

　　　4.行政复议资格和权利承继，应当如何审查认定?

　　行政复议的核心理念在于有权利必有救济,而行政复议与行政诉讼是两大权利救济路径。法谚云:后手的权利不得优于前手。这深刻地体现了权利继受的规则。公民、法人或其他组织只有符合《行政复议法》与《行政诉讼法》关于“利害关系"的要求时,才得以对既存法律关系以行政复议或行政诉讼方式提出挑战。若在先的权利人本身不满足与行政行为具有“利害关系”的要求时,其不具备行政复议的资格,在后的权利承继人亦不能基于该权利承继关系取得行政复议资格。【人民法院出版社编:《最高人民法院发布的典型案例汇编(2009-2021))(行政·国家赔偿·司法救助卷),人民法院出版社2021年版第162-164页】

　　第四节  职权的审查

　　[审查事项]

　　如何理解一级复议制度?公民对复议决定不服又申请复议的,如何处理?对补正材料存在争议时,应当如何处理,能否认定为放弃复议申请?

　　[法律适用]

　　《行政复议法》第10条,《行政诉讼法》第45条,《行政复议法实施条例》第29条。

　　[常见问题解答】

　　1.如何理解一级复议制度?公民对复议决定不服又申请复议的，如何处理?

　　《行政复议法》第3条第2款规定:“行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则,坚持有错必纠,保障法律,法规的正确实施。”为实现高效、便民,为民的立法目的,我国《行政复议法》第10条与《行政诉讼法》第45条确立了“一级复议制度”,防止多级多次复议影响效率损害公正。对复议不服的只能进行诉讼,而非向其上一级行政机关再次申请行政复议。对于明显违反,甚至是一再违反一级复议制度的申请,不属于《行政复议法》第11条的行政复议范围,行政复议机关可以在口头释明之后不作出书面驳回决定,只保存登记相关申请材料即可。为节约行政成本,防止滥用复议申请权,对于此类明显违背行政复议制度,明显具有任性恣意色彩的反复申请,即使行政复议机关予以拒绝,也不应因形式上的"不作为"而将其拖进一个没有意义的诉讼"游戏”中,人民法院可以径行裁定不予立案。

　　附:

　　一最高人民法院典型案例一

　　杨吉全诉山东省人民政府行政复议案

　　[《最高人民法院发布行政审判十大典型案例(第一批))第1号]【人民法院出版社编:(最高人民法院发布的典型案例汇编(2009-2021)》(行政，国家赔偿，司法救助卷),人民法院出版社2021年版,第164-163页。】

　　[裁判要旨]公民、法人或者其他组织申请行政复议应当具有利用复议制度解决行政争议的正当性和必要性。公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为侵害的,应当依据法律规定的范围、条件,程序、方式等寻求法律救济。反复违反一级复议制度的行政复议申请不符合法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排。法院应当识别、判断当事人的权利救济请求的正当性和必要性,避免因缺乏诉的利益而不当行使行政诉权的情形发生,防范滥用诉权的行为。

　　【案例简介]杨吉全不服山东省青岛市市南区法律援助中心作出的不予法律援助决定,向青岛市市南区司法局提出异议。该局作出答复意见,认为该不予法律援助决定内容适当。杨吉全对该答复意见不服,向青岛市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨吉全不服,向青岛市人民政府申请行政复议。该府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受案条件。杨吉全不服,向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨吉全不服,提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，判令山东省人民政府赔偿损失。

　　　2.复议机关与申请人就如何补正材料存在争议时，应当如何处理?

　　最高人民法院办公厅《关于印发(行政审判办案指南(一))的通知》规定,行政机关要求申请人补正相关材料,申请人认为无须补正,并以此为由请求复议机关继续处理的,行政机关应当依据现有申请材料进行审查并作出相应处理;简单地视为放弃申请的,构成不履行法定职责。

　　附:

　　一中国行政审判案例一

　　潘某明等360人诉浙江省人民政府履行行政复议法定职责案(第53号案例)【江必新主编、最高人民法院行政审判庭编:《中国行政审判案例》(第2卷),中国法制出版社2011年版,第78-84页。】

　　[裁判要旨]行政复议机关要求申请人提供与被申请具体行政行为有利害关系的证明材料,属于《行政复议法实施条例》第29条所规定的“申请材料不齐全或者表述不清楚”的补正范围,可以通知申请人予以补正。在申请人书面回复认为无须提供时,即申请人与复议机关对此存在争议时,行政复议机关不能再作视为放弃行政复议申请处理。

　　[案例简介]本案中,被告收到原告的行政复议申请后,认为其没有提交能够证明申请人与被申请复议具体行政行为有利害关系的证明材料,遂于5日内发出补正通知书,要求申请人补正申请人系涉案土地承包人的证明。当原告书面回复称,承包证明与本案不具有关联性且无须提供时,被告认为原告"无正当理由逾期不补正,视为申请人放弃行政复议申请”,不需要再作出不予受理的复议决定。该观点及理由违反了《行政复议法》第17条第1款和《行政复议法实施条例》第28条的规定,实质上回避了对申请人是否具有利害关系作出判断。如不具有利害关系,则应当依法决定不予受理，而不能以无正当理由逾期不补正为由,简单地视为放弃行政复议申请,此种做法构成了不履行行政复议法定职责。若被告理由成立,在申请人与被申请复议的具体行政行为之间不存在利害关系的情形下,行政复议机关在受理审查阶段只需发出补正通知，然后一律按申请人放弃行政复议申请处理即可。在此种情形下,法定的行政复议不予受理决定将不复存在。综上,原告的起诉理由成立,其诉讼请求应予支持。依照《行政诉讼法》第54条【该条已修改为现行(行政诉讼法》第72条】第3项之规定,判决责令被告浙江省人民政府在判决生效之日起60日内履行行政复议的法定职责。宣判后,浙江省人民政府没有提起上诉,一审判决生效。

　　　3.申请人补正后复议机关仍认为不符合要求的，应当如何处理?

　　对此存在两种意见。第一种意见认为,《行政复议法实施条例》第29条规定:“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”复议机关告知申请补正材料,在指定期间内经补正的材料仍不符合要求的,应当视为申请人无正当理由逾期不补正,进而视为其放弃行政复议申请。

　　第二种意见认为,从文义上讲,只有申请人无正当理由逾期不补正的才能视为申请放弃,申请人积极进行了补正只是仍不符合复议机关要求的,不能当然认定为无正当理由不补正。2023年9月1日,全国人大常委会通过的第三次修改的《行政复议法》第31条第2款亦继续坚持“无正当理由逾期不补正”的表述。

　　我们同意第二种意见。申请人收到补正通知后进行补正后,若复议机关认为提供材料不符合要求,应当按条例要求,依据现有材料,结合案件事实作出相应的复议决定。径行认定为申请放弃行政复议申请不符合正当程序原则,也不利于行政纠纷的实质化解。若复议机关收到补正材料后,未作出任何决定,应当确认其在法定期限内未履行法定职责违法。

　　第五节   复议或者诉讼选择权的审查[审查事项】复议期间又提起行政诉讼的,应当如何处理?诉讼期间或诉讼后又提起行政复议的,如何处理?针对同一行政行为的不同当事人分别选择复议与诉讼的,如何处理?人民法院裁定不予受理或裁定驳回起诉后,当事人能否选择行政复议救济?经过行政复议的案件,公民,法人或其他组织对行政复议决定不服,是否都可以提起行政诉讼?复议机关不作为的,当事人可否提起诉讼?行政复议机关作出不予受理决定时的起诉,应当如何处理?复议改变原行政行为的,法院在审理过程中的审查范围是否仅限于复议决定?【法律适用】《行政诉讼法》第44条、第45条,《行政复议法》第10条、第11条,第14条、第29条、第34条。[常见问题解答]1.复议期间又提起行政诉讼的，应当如何处理?行政复议和行政诉讼并称行政争讼制度,其不仅共享重要的适法条件和法律标准,而且也服务于共同的目标:对行政行为的合法性进行审查,并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民,法人或者其他组织的权利,他们既可以选择行政复议,也可以选择行政诉讼,还可以在选择行政复议之后再行提起行政诉讼，除非法律规定行政复议决定为最终裁决。《行政诉讼法》第45条规定:“公民,法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”但需要注意的是,复议与诉讼只能二选一,不能同时进行,除终局复议的,诉讼裁判具有最终性。对于争讼事项处于行政复议处理期间的,原告于复议期间又提起诉讼的,人民法院可以依法裁定驳回起诉。2.诉讼期间或诉讼后又提起行政复议的，如何处理?

　　依据《行政诉讼法》第44条之规定,在法律,法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择原则。所谓自由选择,是指公民,法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼,也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是,自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼.因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。自由选择也不能违背司法最终处理原则,在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下,不能转而申请行政复议。所谓已经选择直接向人民法院提起诉讼,包括提起诉讼之后的任何阶段,既包括人民法院已经作出裁判的,也包括人民法院已经立案尚未作出裁判的。只要案件已经系属于人民法院,就不允许再就同一争议申请行政复议。

　　3.针对同一行政行为的不同当事人分别选择复议与诉讼的，如何处理?

　　首先要确认是否属于复议前置案件。如果属于《行政复议法》第23条规定的情形,则在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。如果不是复议前置情形的,依据《行政复议法》第29条的规定,总的原则是“谁先受理谁管辖”。但若发现复议机关与法院已分别受理的,应当尊重当事人意愿,通过协调促使当事人选择同一个救济路径,如协调未果,为防止冲突处理结果,基于司法最终的原则,人民法院宜先中止诉讼,等待复议结果。

　　复议结果可能有以下两种;第一种情形,复议机关维持原行政行为,申请复议人不服向法院提起诉讼的,因审查对象均为原行政行为,法院可将两个诉合并审理。若复议后申请人未在法定起诉期限内起诉,原告又未撤诉的,法院应当及时恢复审理,同时依法通知复议申请人作为第三人参加诉讼。第二种情形,若复议机关改变原行政行为的,法院应当询问原告是否变更诉讼请求,将原诉对象由原行政行为变更为复议决定,如不变更，裁定驳回起诉;若变更,法院应当对复议决定的合法性进行审理。

　　　4.人民法院裁定不予受理或裁定驳回起诉后，当事人能否选择行政复议救济?

　　对此不应当一概认定复议不应当受理。行政诉讼与行政复议是行政相对人的两种不同路径,而从行政复议的性质看,主要是自我纠错,内部监督,以保护公民权益,行政复议的范围较之诉讼更为宽广。因此,要根据人民法院不予受理或裁定驳回起诉的具体理由而定。如行政相对人要被驳回起诉的原因是起诉内部行为,复议机关对此亦无法受理;如行政相对人被驳回起诉的原因是要求审查行政行为的合理性,复议机关可以受理。

　　5.经过行政复议的案件，公民、法人或其他组织对行政复议决定不服，是否都可以提起行政诉讼?

　　答案是否定的。首先,《行政复议法》第26条规定,国务院依照本法的规定作出最终裁决；2023年《行政复议法》将原《行政复议法》第30条第2款规定的最终找决予以删除。2023年《行政复议法》施行后,对此要加以注意。其次,《行政复议法》第10条规定,“公民,法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼”,对于条文中的“依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定"不应予以忽视。《行政诉讼法》对诉讼的受案范围和受理条件有明确规定,在案件审理中仍要对照《行政诉讼法》的规定予以审理。

　　6.复议机关不作为的，当事人可否提起诉讼?

　　复议机关不受理复议申请或在法定期限内不作出复议决定,相对人对此不服的。无论是否属于法律法规明确规定的选择复议,复议前置或复议终局裁决的情况,均是可以提起行政诉讼的。因为,对于复议前置案件而言,利害关系人只要在程序上提起了复议申请,就满足了前置性的要求,就获得了诉权,复议机关不予受理实质上是不履行法定职责,属于行政诉讼的救济范围;对于法律法规规定为复议终局的裁决,主要是基于行政权与司法权的划分,排除了法院对复议机关就某类行政行为实体上的司法审查权,并不当然排除法院对复议机关的复议程序的司法审查。否则,当事人将救济无门。【刘德权主编:《最高人民法院司法观点集成》(第2版)(行政及国家赔偿卷),人民法院出版社2014年贩,第1140页】应当注意的是,行政复议为必经程序或终局裁决的,行政相对人不能就原行政行为提起诉讼,只能就复议机关不作为提起行政诉讼。最高人民法院行政审判庭《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》([2010]行他字第15号)中亦明确:“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定,公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理。”

　　　7.行政复议机关作出不予受理决定时的起诉，应当如何处理?

　　最高人民法院办公厅2014年发布的《关于印发(行政审判办案指南(一)>的通知》规定:“行政复议机关作出不予受理决定,并不表明原行政行为经过复议。在复议前置的情况下,当事人起诉不予受理决定的,应当依法受理;起诉原具体行政行为的，应当裁定不予受理。在法律没有规定复议前置的情况下,当事人在不予受理和原行政行为之间择一起诉的,应当依法受理。”

　　8.复议改变原行政行为的，法院在审理过程中的审查范围是否仅限于复议决定?

　　人民法院审理复议机关改变原行政行为的案件,应当就复议决定是否合法进行审查,法院判决的结果只是维持或撤销复议决定,不能对原行政行为作出维持或撤销的决定,因此,《行政诉讼法解释》第89条规定,复议决定改变原行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。但这并不排除法院在审查复议决定时对原行政行为认定事实和适用法律的审查,因为原行政机关的行为是复议决定的前提,只有查明原行为的全部情况,才能查证审查复议决定合法与否。

　　9.因认为行政机关不作为而申请行政复议，复议机关经审查后责令行政机关履行职责，后行政机关履行了部分职责，原告认为行政机关未完全履行职责诉至法院的，行政机关之后的履责行为是否应认定为属于履行复议决定的执行行为而裁定驳回原告的起诉?

　　一般情况下,复议机关责令原行政机关履行法定职责,并没有明确的执行内容,行政机关作出的新的行政行为实际上是原行政机关对申请事项的首次判断,应视为新的行政行为,不应作为复议决定的执行行为裁定驳回起诉,而应进行实体审理。来源：行政法报