最高法判例：行政复议机关不得作出与生效裁判相反的决定

　　? 裁判要点

　　申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，当事人既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以在选择行政复议之后再行提起行政诉讼，除非法律规定行政复议决定为最终裁决。但人民法院作出的裁判一经生效，即对当事人之间的行政法律关系产生既判力，行政复议机关不得作出与此相反的决定，司法机关也不应自身轻易否定。

　　? 裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申712号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨启超，男，1953年10月16日出生，汉族，住重庆市大足区。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。

　　法定代表人：唐良智，该市市长。

　　杨启超因诉重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）不履行法定职责一案，不服重庆市高级人民法院（2017）渝行终543号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　杨启超对重庆市大足区人民政府作出的大足府土〔2012〕142号《重庆市大足区人民政府关于征收重庆市三环铜永高速公路大足段沿线村社部分集体土地补偿安置方案的批复》不服，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府以该批复不属于行政复议受案范围为由，作出了渝府复〔2014〕813号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称813号不予受理决定）。

　　杨启超向重庆市第五中级人民法院起诉称，其对813号不予受理决定不服，向国务院申请行政复议监督。2017年3月24日，国务院作出国法复〔2017〕665号告知书（以下简称665号告知书），告知杨启超已经将有关材料转给重庆市人民政府法制办公室依法处理。2017年4月17日，重庆市政府针对杨启超要求公开“国务院监督后针对该案作出的处理结果”的信息公开申请，答复杨启超该政府信息不存在。杨启超认为，重庆市政府拒绝按照国务院的要求作出处理，已经构成不作为，请求判决：1.确认重庆市政府行政不作为；2.判令重庆市政府限期就国务院监督后对杨启超的行政复议申请案件作出处理。本案诉讼费用由重庆市政府承担。

　　重庆市第五中级人民法院认为，杨启超对重庆市政府作出的813号不予受理决定不服，向国务院申请行政监督，国务院将相关材料转交重庆市人民政府法制办公室依法处理，并非要求重庆市政府受理杨启超的行政复议申请。现杨启超提起行政诉讼，要求重庆市政府履行层级监督中上级行政机关要求下级行政机关处理的职责，其实质是针对行政机关内部监督结果。而行政机关内部督察，不对被监察对象以外的当事人的权利义务产生实际影响，因此不属于人民法院的受案范围。据此，该院作出（2017）渝05行初264号行政裁定：驳回杨启超的起诉。

　　杨启超不服上述一审行政裁定，向重庆市高级人民法院提起上诉。

　　重庆市高级人民法院二审认为，国务院将有关材料转交重庆市人民政府法制办公室依法处理，其实质并非要求重庆市政府受理杨启超的行政复议申请，而仅仅是行政机关的内部监督，该内部监督行为不对被监察对象以外的当事人的权利义务产生实际影响，据此，该院裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　杨启超向本院提出再审申请，请求撤销一、二审行政裁定，依法予以改判。其申请再审的事实与理由：1.一、二审法院对本案事实认定不清，国务院根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，向再审申请人和再审被申请人同时作出665号告知书，责令再审被申请人对再审申请人的行政复议申请依法处理，其处理结果是一个具体行政行为，也必然对再审申请人的权利和义务产生影响。再审被申请人没有依法处理即构成行政不作为。2.本案属于法院的受案范围，应当对再审被申请人的行为进行司法审查。行政复议是再审被申请人的法定职责，接受上级机关的纠错也是其法定义务。3.一、二审法院适用法律错误，应当依法撤销。再审申请人的起诉并非《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的不属于受理范围的事项，法院应当积极履行司法审查职责，对本案进行实体审理并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定判决再审被申请人依法履职。

　　本院认为，申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，当事人既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以在选择行政复议之后再行提起行政诉讼，除非法律规定行政复议决定为最终裁决。但人民法院作出的裁判一经生效，即对当事人之间的行政法律关系产生既判力，行政复议机关不得作出与此相反的决定，司法机关也不应自身轻易否定。本案中，再审申请人杨启超对重庆市大足区人民政府作出的大足府土〔2012〕142号《重庆市大足区人民政府关于征收重庆市三环铜永高速公路大足段沿线村社部分集体土地补偿安置方案的批复》不服，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府以该批复不属于行政复议受案范围为由，作出813号不予受理决定。杨启超因对813号不予受理决定不服，曾于2014年10月21日向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。重庆市第五中级人民法院于2014年12月12日作出（2014）渝五中法行初字第00415号行政判决，维持了813号不予受理决定，该判决一经生效，即具有终局性。此后，杨启超又以对813号不予受理决定不服为由向国务院申请行政监督，要求国务院监督重庆市政府对其行政复议申请作出处理。虽然国务院作出665号告知书，告知杨启超已经将有关材料转给重庆市人民政府法制办公室依法处理，但该告知行为并不为重庆市政府设立对杨启超的行政复议申请进行再次处理的法定职责。由于杨启超申请行政复议的结果已经司法最终确定，其以重庆市政府行政不作为为由提起本案诉讼缺乏诉的利益，重庆市政府的作为或不作为对杨启超的合法权益均不产生实际影响。一、二审裁定驳回其起诉及上诉，结果并无不当。

　　综上，杨启超的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回杨启超的再审申请。

　　审判长 李德申

　　审判员 李智明

　　审判员 杨科雄

　　二〇一八年五月七日

　　法官助理     刘   潋

　　书记员      陈星蔚

　　来源：鲁法行谈