最高法院案例：土地权属争议处理决定应当适用复议前置

　　【裁判要点】

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。

　　案例一：根据前述规定，政府对土地等自然资源权属作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

　　案例二：虽然从字面意思看，此类行政复议前置的具体行政行为需要以“侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权”为前提，但考虑到对自然资源的权属争议往往争议时间较长、情况较为复杂，解决此类争议的专业性、政策性也较强，由行政机关先行复议，有利于调动行政机关履行职责的积极性，有利于解决矛盾，平息纠纷，故对行政复议前置案件范围的理解不宜过于僵化。

　　案例三：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申2384号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第1村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖其雪，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第2村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖其索，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第3村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖其道，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第4村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人钟玉，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第5村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖武源，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第6村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖先宿，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第7村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖纯尺，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第8村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖其征，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第9村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖纯拼，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第10村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖纯美，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第11村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖先领，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第12村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖世祥，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第13村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖其候，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第14村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖进和，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第15村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖胜强，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第16村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖水安，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第17村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖木福，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第18村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖火胜，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第19村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖水标，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第20村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖其荣，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第21村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖吉发，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第22村民小组，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村。

　　负责人廖先定，组长。

　　上述再审申请人的共同委托代理人廖其育，男，1949年8月19日出生，汉族，住广西壮族自治区贺州市钟山县。

　　上述再审申请人的共同委托代理人廖纯节，男，1955年8月20日出生，汉族，住广西壮族自治区贺州市钟山县。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区贺州市钟山县人民政府，住所地广西壮族自治区贺州市钟山县钟山镇兴钟中路4号。

　　法定代表人陈书莹，县长。

　　一审第三人广西壮族自治区贺州市钟山县清塘镇东平村委上木窝村民小组。

　　负责人李意土，组长。

　　一审第三人广西壮族自治区贺州市钟山县清塘镇东平村委下木窝村民小组。

　　负责人黄朝壮，组长。

　　再审申请人广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小组（以下简称廖屋村22个村民小组)因诉被申请人广西壮族自治区贺州市钟山县人民政府（以下简称钟山县政府）及一审第三人广西壮族自治区贺州市钟山县清塘镇东平村委上木窝村民小组、广西壮族自治区贺州市钟山县清塘镇东平村委下木窝村民小组山林权属行政确权一案，不服广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行终437号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。根据前述规定，政府对土地等自然资源权属作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，钟山县政府作出的钟政资处字（1999）02号《自然资源权属争议处理决定书》对案涉争议土地使用权作出了确权处理决定，廖屋村22个村民小组对上述处理决定书有异议，应当先申请行政复议，其直接向人民法院提起本案诉讼，一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回其上诉，维持原裁定并无不当。

　　综上，廖屋村22个村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条规定，裁定如下：

　　驳回广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小组的再审申请。

　　审判长 肖 芳

　　审判员 田心则

　　审判员 寇秉辉

　　二〇二〇年四月二十九日

　　法官助理 华 雷

　　书记员 赖建英

　　来源：惠民司法