最高法院判例：穿透式思维与实质解纷

　　【裁判要旨】

　　1.穿透式思维与实质解纷

　　根据《行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼的主要目的之一是解决行政争议，因此人民法院可以运用穿透式审判思维梳理、分析、还原案涉行政法律关系，从实质解决行政争议的目的出发，视具体情况对同一行政机关或共同行为行政机关基于“一事”形成的具有实质关联的数个行政行为进行一并审理，防止程序空转。

　　2.未经依法送达的“自我纠错”决定不产生对外效力

　　行政机关发现已生效行政处罚决定确有错误，有权依法以变更、撤销等方式自我纠错。行政机关自我纠错行为本身属于独立行政行为，原则上应当依法制作法律文书并送达行政相对人。行政机关仅以内部审批、核准等形式废止已生效行政处罚，未向行政相对人送达法律文书的，不产生及于行政相对人的法律效力，原处罚决定继续有效。

　　3.重复罚款以前罚依法失效为前提

　　对同一违法行为已作出并送达罚款决定后，在前罚未依法失效前又作出内容竞合的罚款决定并送达，构成重复处罚，违反《行政处罚法》第二十九条规定的“一事不再罚”原则。

　　4.诉讼中有利于行政相对人的自认不得随意反复

　　行政机关在行政诉讼中自认其处罚决定已作废，属于有利于行政相对人的自认，无正当理由不得事后反复。其事后无正当理由保留原处罚效力的，人民法院不予认可；原处罚自该自认后对行政相对人不再具有法律效力。

　　5.罚款依据丧失后已缴罚款应予退还

　　行政处罚的执行依据丧失后，行政相对人已缴纳的相应款项失去执行依据，行政机关应当予以退还。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）最高法行再6号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某，男，1983年11月5日出生，汉族，住山东省荣成市。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中国海警局直属第六局。住所地：山东省青岛市市北区登州路35号。

　　法定代表人：马涛，局长。

　　委托诉讼代理人：安某，中国海警局直属第六局执法办案大队上尉执法员。

　　委托诉讼代理人：冷明洋，山东元鼎律师事务所律师。

　　再审申请人张某因诉被申请人中国海警局直属第六局（以下简称海警六局）行政处罚一案，不服山东省高级人民法院（2025）鲁行终416号行政判决，向本院申请再审。本院于2025年12月23日作出（2025）最高法行申8229号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　张某申请再审称：海警六局没有案涉处罚事项的执法权限；一、二审法院适用的法律规定不属于海洋渔业与海洋处罚范畴，也没有关于船舶配员的规定，属适用法律错误。请求本院依法撤销二审判决，撤销海警六局作出的直六海警行罚决字〔2024〕9号行政处罚决定书[以下简称为9号处罚（11.4万元）]，并返还张某支付的人民币11.4万元。

　　海警六局辩称：张某的违法行为属于海洋渔业管理执法范畴，海警六局具有海洋渔业管理执法职责，有权依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》等规定，对张某的违法行为给予处罚。海警六局所作9号处罚（11.4万元）适用法律法规准确。一、二审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求本院依法驳回张某的再审请求。

　　一审法院查明：2024年3月20日，海警六局作出直六海警行罚告字〔2024〕10号行政处罚告知书，对相关拟处罚事实向张某进行了告知。同日，张某在该文书上书写“我对上述告知的事实、理由和依据没有异议，我不提出陈述和申辩”，并签字按指印。

　　2024年4月1日，海警六局作出直六海警行罚决字〔2024〕8号行政处罚决定书[以下简称为8号处罚（20.2万元）]。该文书中，海警六局查明张某在未按规定配齐渔业职务船员且招用未取得渔业船员证书的船员情况下指挥“甲”“乙”船出海作业。根据《海洋渔业船舶职务船员最低配员标准》，“甲”船应配备职务船员4人，实配备职务船员2人，职务船员缺少2人；“乙”船应配备职务船员4人，实配备职务船员1人，职务船员缺少3人。“甲”未持有渔业船员证书人员4人；“乙”未持有渔业船员证书人员2人。根据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第四十七条第一项之规定，现决定对张某处8.8万元（“甲”）、11.4万元（“乙”）罚款。并明确了执行方式和期限等。同日，张某在该文书签字，确认文书已向其宣告并送达。

　　2024年4月1日16：58：22，海警六局执法员填报《文书纠错呈请表》，纠错原因为“违法行为人张某经营两条渔船乙和甲均未配齐职务船员，为两个违法行为，建议分别开具处罚决定书，并重新送达当事人”。值班领导批复“同意作废文书”（以下简称内部纠错行为）。

　　2024年4月1日，也就是海警六局作出前述8号处罚（20.2万元）的同一天，海警六局又分别作出直六海警行罚决字〔2024〕8号行政处罚决定书[以下简称8号处罚（8.8万元）]和9号处罚（11.4万元）。两份文书对于违法事实的认定及处罚依据与8号处罚（20.2万元）一致。其中，8号处罚（8.8万元）针对“甲”关联的违法事实，决定对张某处8.8万元罚款；9号处罚（11.4万元）针对“乙”关联的违法事实，决定对张某处11.4万元罚款。同日，张某在该文书签字，确认文书已向其宣告并送达。

　　2024年4月2日，张某通过银行缴纳罚款20.2万元。一审庭审中，张某当庭称，2024年4月1日8号处罚（20.2万元）作出后，海警六局要求其当晚缴纳该罚款，一直持续到当天晚上，其被告知需要回去筹款才让其离开，张某于4月2日缴纳了罚款。

　　2024年12月4日，海警六局向张某作出《撤销执法文书通知书》（以下简称《撤销通知》），通知张某8号处罚（8.8万元）、9号处罚（11.4万元）为同一处罚行为重复下达文书，根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十五条之规定，决定撤销8号处罚（8.8万元）、9号处罚（11.4万元）。8号处罚（20.2万元）仍维持生效。该通知已于2024年12月7日由张某签收。

　　张某提起本案行政诉讼，请求：撤销海警六局作出的9号处罚（11.4万元），返还张某缴纳的人民币11.4万元；本案诉讼费用由海警六局承担。

　　一审法院认为：一、根据《中华人民共和国立法法》第十条、《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》第二条、第三条等规定，海警局在进行海上执法时，可以依法适用其他海洋行政机关执法时依据的法律法规。根据《中华人民共和国海警法》第十条、第十二条第七项、第二十三条等规定，对于张某经营的两条渔船在1081渔区进行的渔业生产，因该渔区位于机动渔船底拖网禁渔区线外侧海域，故海警六局有权对两条渔船被查获的违法行为进行查处执法。

　　二、两条渔船违反了职务船员最低配员和持证作业的规定。两条渔船的违法行为在法律上相互独立，应分别适用最低配员数量，不能合并计算，不能因属于同一经营者而免除责任。本案亦不具有从轻、减轻、不予处罚条件。海警六局对案涉两条渔船作出的行政处罚符合程序规定。

　　三、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”海警六局作出8号处罚（20.2万元）后，仅在当日内部流程中确定该文书作废。在未收回该份文书的情况下，同日作出了8号处罚（8.8万元）和9号处罚（11.4万元），三份文书在同一天内送达张某，具有同等效力。海警六局内部进行文书纠错澄清以及该局委托诉讼代理人在法庭进行陈述，均不产生使文书作废的法律效力，从文书内容上产生了针对当事人的同一个违法行为给予两次罚款的错误。

　　鉴于《撤销通知》于2024年12月4日作出后，案涉重复处罚行为已由海警六局纠正完毕，不具有可撤销内容，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项规定，对案涉的重复处罚行政行为予以确认违法，而8号处罚（20.2万元）持续有效。

　　因海警六局已撤销9号处罚（11.4万元），张某也从未就该处罚单独缴纳过罚款11.4万元。海警六局作出的8号处罚（20.2万元）主文为：决定对张某处8.8万元（“甲”）、11.4万元（“乙”）罚款。该处罚符合法律规定，单独继续保留不再构成重复处罚。张某在收到该份决定书次日已一次性全额缴纳罚款20.2万元。海警六局据此依法不需返还张某罚款11.4万元。2025年2月27日，一审法院作出（2024）鲁72行初29号行政判决，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张某的诉讼请求。

　　张某不服，向二审法院提起上诉。

　　二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。

　　二审法院认为，海警六局作出的8号处罚（20.2万元），对张某经营的“甲”“乙”两条渔船分别处8.8万元、11.4万元罚款，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。张某在收到该处罚决定书后已全额缴纳罚款20.2万元，张某要求返还上述罚款，诉讼请求不能成立。因一审法院认定的案涉重复处罚行为已由海警六局自行纠正，不再具有可撤销内容，一审法院对案涉的重复处罚行政行为予以确认违法，并无不当。据此，二审法院于2025年6月23日作出（2025）鲁行终416号行政判决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　本院经再审审理，对一、二审查明的基本事实予以确认。

　　本院另查明，2024年10月17日，海警六局出庭应诉人员在法庭上确认，8号处罚（20.2万元）通过该局内部纠错行为已经作废，不具有法律效力。

　　本院再审认为，关于海警六局的执法权限问题，原审法院已作详细论述，本院予以认可，不再赘述。根据双方当事人的诉辩主张，并结合本案实际，本院对以下问题进行评析：

　　一、本案的审理方式

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼的主要目的之一是解决行政争议，因此人民法院可以运用穿透式审判思维梳理、分析、还原案涉行政法律关系，从实质解决行政争议的目的出发，视具体情况对同一行政机关或共同行为行政机关基于“一事”形成的具有实质关联的数个行政行为进行一并审理，防止程序空转。本案中，张某诉讼请求为撤销9号处罚（11.4万元）与返还已缴纳的人民币11.4万元罚款。引发该诉求系基于一事，即海警六局经查证后，认为张某经营的“甲”“乙”两条渔船均存在未按规定配齐渔业职务船员和招用未取得渔业船员管理办法规定证件的人员在渔业船舶上工作的违法行为，并作出相应处罚。

　　本案中，首先，就该一事形成多个行政行为，包括张某请求撤销的9号处罚（11.4万元），海警六局此前作出的8号处罚（20.2万元），2024年4月1日就该处罚进行的内部纠错行为，2024年10月17日在法庭上陈述该处罚作废的行为，亦包括与9号处罚（11.4万元）一并作出的8号处罚（8.8万元），还包括2024年12月4日作出的《撤销通知》。其次，前述行政行为具有实质关联性。如前所述，本案一事涉及多个内容存在竞合、效力存在冲突的行政行为，之间的法律关系实质关联，在案涉多个行政行为反复缠绕下，案涉罚款的执行依据亦前后发生变更。再次，根据本案事实，对9号处罚（11.4万元）的合法性审查，不能脱离8号处罚（20.2万元）及海警六局案涉相关自我纠错行为的合法性审查而单独作出。最后，仅以9号处罚（11.4万元）为本案审查对象，无法全面、清晰、客观厘清本案事实与法律关系，无法正确判断案涉款项是否仍具备执行依据，亦无法实质解决案涉行政争议。据此，结合本案具体情况，本院对基于一事的相关行政行为的合法性一并进行审查。

　　张某就8号处罚（8.8万元）提起的诉讼，也已进入再审程序[（2026）最高法行再5号]，其合法性审查属于另案审查范畴，故本案不予审查及评价。

　　二、9号处罚（11.4万元）、8号处罚（20.2万元）及海警六局对二处罚决定所作自我纠错行为的效力

　　行政行为作出后，如行政机关发现该行为存在违法情形，有权依法以变更、撤销等形式进行自我纠错，该自我纠错行为亦属独立行政行为。同时，行政行为的效力具有双向性，不仅约束行政相对人，亦约束该行政行为的作出机关。为维持行政法律关系的安定性，避免因行政行为朝令夕改损害政府公信力与行政相对人信赖利益，行政机关自我纠错行为的作出亦应坚持依法行政原则，不应具有随意性。

　　（一）9号处罚（11.4万元）及海警六局对处罚决定所作自我纠错行为的效力

　　《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条第一款规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条至第九十五条规定了直接送达、电子送达、留置送达、公告送达等送达方式。行政机关对已生效行政处罚决定予以纠错，亦应制作相关法律文书并依法向行政相对人送达。本案中，海警六局于2024年4月1日就8号处罚（20.2万元）所作内部纠错行为，因未向张某送达相关法律文书，故不产生及于张某的法律效力。海警六局于当日再次向张某作出9号处罚（11.4万元），属于重复处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定。海警六局于2024年12月4日撤销9号处罚（11.4万元）所作自我纠错行为，在《撤销通知》依法送达张某后发生法律效力。换言之，9号处罚（11.4万元）对张某不再具有法律效力。因在本案一审期间，张某在收到《撤销通知》后未撤回对9号处罚（11.4万元）的诉讼，故本案仍应依法对该处罚的合法性进行评判。

　　（二）8号处罚（20.2万元）及海警六局对处罚决定所作自我纠错行为的效力

　　行政处罚是行政机关依法作出的惩戒行为，具有严肃性和确定力。行政机关不得随意改变其作出的行政处罚等行政行为，更不得随意反复。同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条等规定，行政机关在行政诉讼过程中，作出的有利于行政相对人的自认，在无证据证明行政机关存在重大误解等正当理由的情形下，人民法院对行政机关的随意反复行为不应予以支持。

　　本案中，如前所述，8号处罚（20.2万元）在2024年4月1日后仍对外生效。海警六局于2024年10月17日在一审法庭上作出的关于8号处罚（20.2万元）已作废这一事实陈述，对该局以及行政相对人而言，均已产生法律后果。结合在案事实，海警六局向法庭自认8号处罚（20.2万元）已作废，该陈述有利于张某，故应认定海警六局在法庭上自认作废8号处罚（20.2万元）的行为，对张某发生法律效力。嗣后，海警六局又于2024年12月4日以作出《撤销通知》的形式保留8号处罚（20.2万元）的效力，属于对前述自认的反复，因海警六局缺乏正当理由，本院对该自认反复行为不予认可。因此，自海警六局向法庭作出8号处罚（20.2万元）已作废的自认后，8号处罚（20.2万元）对张某亦不再具有法律效力。

　　据此，9号处罚（11.4万元）与8号处罚（20.2万元）均已对张某不具有法律效力。张某所缴纳的案涉11.4万元罚款已丧失执行依据，海警六局对该11.4万元款项应予退还。

　　综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国行政处罚法》第七十四条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

　　一、撤销山东省高级人民法院（2025）鲁行终416号行政判决书；

　　二、撤销青岛海事法院（2024）鲁72行初29号行政判决书；

　　三、确认中国海警局直属第六局于2024年4月1日作出的直六海警行罚决字〔2024〕9号行政处罚决定书（11.4万元）违法；

　　四、中国海警局直属第六局于本判决生效之日起十日内向张某退还罚款人民币11.4万元。

　　一、二审案件受理费100元，由中国海警局直属第六局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 苏　戈

　　审 判 员 黄　河

　　审 判 员 沈小平

　　二〇二六年二月二十五日

　　法官助理 赵春晓

　　书 记 员 常晓轩

　　来源：行政法实务