南通中院裁判：律师违反诉讼规则行为不属于司法行政机关监管范围

　　【裁判要旨】

　　司法行政机关对律师违法执业行为的监管权，与人民法院在诉讼程序中的审判管理权，权力来源、规范对象及处置方式泾渭分明，不得混同。审核代理权限、决定是否延期开庭、准许或制止旁听人员发言、审查证据等，均系人民法院在诉讼程序中的专属权力，不属于司法行政机关的监管职责范围。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）苏06行终315号

　　上诉人（原审原告）付某。

　　被上诉人（原审被告）南通市司法局。

　　被上诉人（原审被告）南通市人民政府。

　　被上诉人（原审第三人）包某某。

　　上诉人付某因诉被上诉人南通市司法局、南通市人民政府及包某某不予受理投诉及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初1301号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　本院对一审法院查明的事实确认如下：

　　付某系如东县人民法院受理的（2025）苏0623民初2888号合同纠纷民事案件的原告，包某某为该案被告某某公司的委托诉讼代理律师。该案审理期间，法院认为包某某的代理手续不完备，后经补充，法院认为包某某的代理手续已经完善。

　　2025年7月14日，南通市司法局收到付某的投诉材料，投诉事项为包某某无完备代理权参与庭审、无理由延期开庭、纵容旁听人员发言、无证据支撑主张，请求依法查处上述违法行为，并建议暂停包某某的执业资格。同年7月23日，南通市司法局作出通司律投付[2025]66号《投诉不予受理决定书》（以下简称66号不予受理决定），主要内容为，付某投诉的事项实质是对该案民事诉讼程序的争议，不属于司法行政机关职权范围，决定不予受理投诉。南通市司法局于作出决定当日向付某邮寄送达66号不予受理决定。付某不服，于7月27日向南通市人民政府申请行政复议。8月6日，南通市人民政府经审查受理了行政复议申请。9月28日，南通市人民政府作出[2025]通行复第585号《行政复议决定书》（以下简称585号复议决定），认为付某投诉事项实为对其本人与包某某代理的民事案件诉讼程序相关问题不服，应由人民法院予以审查，不属于司法行政机关职权范围，南通市司法局作出的66号不予受理决定合法正确，决定予以维持。

　　一审还查明：付某与某某公司除在该案中涉及的合同纠纷外，还存在劳动仲裁和劳动诉讼纠纷，均已由仲裁机关、法院作出生效仲裁裁决书、裁判文书。

　　付某不服，向一审法院提起本案诉讼，请求撤销66号不予受理决定和585号复议决定，判令南通市司法局对投诉的包某某律师违规执业事项重新作出处理。

　　一审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼必须符合法定的条件，对于明显不属于司法行政部门职责范围的事项，因当事人要求行政机关履行职责明显缺乏正当理由和事实根据，其所提起的诉讼，应当裁定驳回起诉。付某要求南通市司法局处理的无完备代理权参与庭审、无理由延期开庭、纵容旁听人员发言、无证据支撑诉辩主张等事项，明显属于人民法院民事审判程序中需要处理的开庭排期、代理人身份信息核对、庭审纪律处理、证据认定与采信等审判权限范围内事项，显然不属于南通市司法局的法定职责，应当裁定驳回起诉。一审法院还指出，付某与某某公司的劳动争议、合同争议等，均已有生效仲裁裁决书、民事判决书予以认定。在民事争议处理过程中及处理完毕后，付某将双方之间的纠纷无端发散至行政机关和复议机关，不当要求行政机关履行职责、申请行政复议、提起诉讼，显然属于权利的不当行使。今后，付某不应无序地就此事项提起履职、复议和诉讼，如发现付某依然针对该事项提起诉讼，立案窗口释明后可直接退回其诉状材料，并记录在册。

　　据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回付某的起诉。

　　上诉人付某上诉称，1.付某投诉的律师未取得完备授权即参与诉讼、纵容扰乱法庭秩序等行为，应由司法行政机关监管，法院诉讼程序所作处理并不免除司法行政机关的行政监管职责，南通市司法局以属于民事诉讼程序争议为由不予受理不当，南通市人民政府复议决定亦明显错误。2.付某与某某公司间的劳动争议案件与投诉行为不具有关联性，付某在此前未就包某某执业违规问题进行投诉、申请复议、提起诉讼，一审法院认定不当行使权利，没有事实依据。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

　　被上诉人南通市司法局辩称，66号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。付某投诉的包某某无代理权参与庭审、纵容扰乱法庭秩序等问题，依法应当由人民法院予以审查，不属于司法行政机关职权范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　被上诉人南通市政府辩称，585号复议决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　被上诉人包某某辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　经审理查明，一审裁定认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。

　　本院认为，本案系履行法定职责之诉，行政机关是否履行法定职责，通常属于实体审查的内容。但是，如果行政机关对于当事人的申请事项明显不具有相应的法定职责，将导致原告起诉的被告主体不适格，或者请求履行的职责明显缺乏正当理由和事实根据，而且这一判断无须经过审理即可得出，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款之规定，法院可以裁定驳回原告的起诉。据此，本案二审的争议焦点为，付某投诉包某某的相关事项是否明显不属于南通市司法局的职权范围。

　　司法行政机关与人民法院对律师在诉讼中的相关行为，分别享有不同性质、不同范围的管理职权，二者的权力来源、规范对象、处置方式均存在明确界分，不可混淆。依据《中华人民共和国律师法》第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十二条以及《律师和律师事务所违法行为处罚办法》的相关规定，司法行政机关依法对律师的执业活动实施行政监督管理，该职权在性质上属于行政管理职权，监管范围限于律师同时在两个以上律师事务所执业、故意提供虚假证据、违规扰乱法庭秩序等违法执业行为，处置方式主要体现为罚款、停止执业等行政处罚。与此同时，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六条、第一百一十三条以及《中华人民共和国人民法院法庭规则》的相关规定，人民法院在案件审理过程中有权对包括代理律师在内的全体诉讼参与人的行为进行约束、管理与处置，该职权系审判权在诉讼程序中的具体体现，规范目的在于保障诉讼程序正常推进，处置方式包括训诫、责令退出法庭等。分属于行政监管与司法审判的两套权力各自运行，规制逻辑各有边界，当事人要求对律师的违规行为作出处理的，一般应区分行为性质与法定职权归属，分别按照诉讼程序或行政监管途径进行。

　　需要注意的是，人民法院与司法行政机关对律师的规制职权虽在权力属性、规范对象上总体相互区分，但在部分行为的评价上也存在一定的重合。律师的同一行为，既可能违反诉讼程序规范，由人民法院基于审判权予以规制，又可能同时构成《中华人民共和国律师法》所规定的违法执业行为，进入司法行政机关的行政监管范围，如律师扰乱庭审秩序、故意提供虚假证据等情形。在此情形下，两项职权可以并行适用，人民法院可在个案中采取训诫、罚款等措施，司法行政机关可作出停止执业等行政处罚，二者处置目的、法律后果各不相同，互不替代。但是，职权重合仅限于律师本人实施的、同时违反诉讼规则与律师执业禁止性规定的特定行为，对于仅属于法院个案审理范畴且律师不存在违法执业行为的事项，司法行政机关显然没有监管处置义务。

　　本案中，付某投诉包某某律师存在无代理权参与庭审、无理由延期开庭、纵容旁听人员发言、无证据支撑主张的问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六条、第六十二条、第六十七条、第一百一十三条、第一百三十九条、第一百四十九条及《中华人民共和国人民法院法庭规则》第十七条等相关规定，个案审理过程涉及的代理手续审查、开庭排期调整、法庭秩序维护、证据采信判断等事项，均属于人民法院在诉讼程序中根据案件审理情况作出处置的事项，且法院已在付某与某某公司合同纠纷民事案件审理过程中对上述事项作出决定或判断，相关事实亦已有生效裁判文书予以认定。律师作为诉讼参与人，应当服从人民法院对于庭审安排、秩序维护的决定，本身并不具有代理权审核、决定延期开庭、制止旁听人员发言、审查证据的权限。因此，上述事项并非律师在日常执业活动中有权实施的行为，与《中华人民共和国律师法》所规定的故意提供虚假证据、扰乱法庭正常活动等事项存在明显区别，显然不在南通市司法局的监管职责范围之内。个案诉讼程序事项具有司法专属性，倘若允许司法行政机关介入由人民法院在诉讼程序中处置的事项，必然将混淆司法审判与行政监管的职能边界，导致不当干预人民法院独立行使审判权，有损诉讼程序安定。因此，南通市司法局作出不予受理决定，南通市人民政府复议予以维持，均无不当。因付某的投诉事项明显不属于南通市司法局的职权范围，一审法院裁定驳回其起诉，于法有据。

　　根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使诉权的若干意见》，人民法院应当正确引导当事人依法行使诉权。付某投诉包某某律师、申请行政复议、提起行政诉讼，实质系对与某某公司间民事争议的处置不满，一审法院根据案涉民事争议背景，对付某今后诉讼权利的行使作出正当引导和规范，并无不当。

　　综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。付某的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长    刘海燕

　　审 判 员    郁  娟

　　审 判 员    黄静波

　　二〇二六年八月二十七日

　　法官助理    方  楠

　　书 记 员    陆  颖

　　来源：行政法实务