山东省高级人民法院行政审判庭课题组：过罚不当行政案件的审查路径探析

　　山东省高级人民法院行政审判庭课题组

　　课题组成员：王颖，山东省高级人民法院行政审判庭庭长，三级高级法官；温贵能，山东省高级人民法院行政审判庭四级高级法官。

　　近年来，“某经营部销售不合格羊肉获利180元被罚10万元”“某水果店张贴违规海报被罚5万元”等案件时有发生，行政处罚中违法行为与惩戒力度失衡的问题引发关注。人民法院审理此类案件时，应当在遵循处罚法定、过罚相当、公开公正、处罚与教育相结合原则的基础上，探索按照“先违法性认定、再合法性判断、后合理性校验”的审查路径，判断行政处罚是否过罚不当，全面审视处罚决定的合法性与合理性。

　　一、违法性认定

　　判断行政处罚是否过罚不当，首先需审查行政相对人的“过”，通过对其行为性质、行为情节及危害后果的综合认定，明确违法行为的基本事实与情节，[1]这是审查的逻辑起点。

　　（一）行为性质的甄别

　　行为性质是违法行为本身的法律属性，决定了相对人违法程度的根本层级。审查时需聚焦：第一，违法行为定性，明确相对人行为违反的具体行政管理法律法规或规章条文。第二，侵害客体范围，区分行为侵害的是不特定多数人的公共利益、社会公共秩序还是特定个体权益，前者通常具有更严重的违法属性。第三，行为存续状态，判定行为属于一次性违法、持续性违法还是连续性违法，不同状态反映了违法者对法律规范的漠视程度。例如，销售少量农残超标蔬菜与大规模制售伪劣食品，违法程度明显不同。

　　（二）行为情节的考量

　　行为情节是连接违法行为与损害后果的纽带，综合体现了相对人的主观过错与客观表现。在主观过错层面，需区分故意、重大过失、一般过失、轻微过错及无过错情形，如故意规避监管与因疏忽导致违法的情节轻重差异显著。在客观表现层面，应综合考量从轻、减轻、不予处罚的多重因素，即是否为初次违法、涉案金额与违法所得规模、是否及时采取改正与补救措施、配合调查的积极程度、行为手段是否恶劣、是否存在胁迫或诱骗他人参与违法等。

　　（三）危害后果的评估

　　危害后果是衡量违法行为社会危害性的最终体现，其评估需兼顾现实损害与潜在危险。具体包括实际损害结果，即对人身、财产等造成的损害程度；现实危险程度，即对公共安全、社会秩序等产生的具体威胁；社会影响范围，即是否引发社会关注、造成恶劣影响。需要明确的是，危害后果轻微或无实际危害，是认定“过小”及适用从轻、减轻、不予处罚的重要事实依据。若相对人主张已消除或减轻危害后果，但未提供有效证据证明的，该主张依法不能成立。

　　二、合法性判断

　　判断行政处罚是否过罚不当，关键在于审查“罚”的合法性。处罚的合法性不仅要求符合部门法条文，更需置于行政处罚法确立的整体原则与框架下系统检视。

　　（一）法定情节的强制适用

　　行政处罚法明确规定了多种从轻、减轻、不予处罚的法定从宽情节，这些规定并非可选择的“软条款”，而是强制适用的“硬规则”。对于相对人符合“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”或“初次违法且危害后果轻微并及时改正”等情形的，行政机关应依法认定不予处罚或“首违不罚”，并作出不予处罚决定，而非简单地不作处理。对于相对人主动消除或减轻危害后果、受胁迫或诱骗实施违法、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为、配合查处有立功表现等情形，行政机关也应依法给予从轻或减轻处罚。人民法院需严格审查法定从宽情节在处罚决定中是否得到了应有、充分的考量与适用，确保处罚的种类、幅度与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相称。例如，在含山县某某摄影经营部诉含山县市场监督管理局行政处罚案中，当事人的违法行为符合“首违不罚”情形，行政机关未适用行政处罚法中可以不予处罚的规定，其处罚决定被依法撤销。[2]

　　（二）法律原则的统领适用

　　行政处罚法确立的处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合等基本原则，是所有行政处罚活动必须遵循的共通规则，具有普遍约束力和价值引领作用。行政机关在作出处罚时，有义务主动将部门法的具体罚则、裁量基准置于行政处罚法的原则框架内进行整体性解释与适用。[3]当部门法的具体罚则或裁量基准的适用结果可能导致处罚明显畸重，违背行政处罚基本原则时，人民法院应当优先或同时适用行政处罚法中关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的原则性规定，以及关于“应当”或“可以”从轻、减轻、不予处罚的一般性规定，对部门法规定进行目的性限缩或进行法律原则的补强适用，以纠正过罚失衡。例如，在哈尔滨某某饭店诉哈尔滨市道里区市场监督管理局、哈尔滨市道里区生态环境局行政处罚案中，若对未造成实际危害的当事人适用部门法规定，罚款幅度上限过高，对此应适用行政处罚法有关规定进行调整。[4]

　　三、合理性校验

　　判断行政处罚是否过罚不当，还需经受合理性检验，以确保其不仅合法，而且公平公正、合乎常理，经得起法律理性与社会常识的推敲。

　　（一）过罚相当与比例原则的衡量

　　过罚相当与比例原则在合理性审查中相辅相成。前者强调处罚结果与违法行为的性质、情节及危害程度之间的总体匹配，后者则通过适当性、必要性、均衡性提供精细化的分析工具，二者一体适用、互为补充，能够更全面地判断行政处罚是否构成过罚不当。过罚相当原则聚焦“过”与“罚”的实质匹配，实行双向对标：一是客观危害与处罚幅度相称，罚款数额、处罚种类不得与微小违法所得、轻微实际损失、较低社会危害程度严重失衡。二是主观恶性与惩戒力度适配，对无心之失、初次犯错、知错即改、主动补救的相对人，不宜科以重罚；对恶意规避监管、屡教不改、主观过错深重的违法行为，不应降格轻纵。[5]若处罚明显偏离过罚相当核心标准，需统筹行政处罚法与部门法规定作出合理性校准，实现过错与惩戒的平衡适配。比例原则为过罚相当提供了更为具体的判断工具，依次通过三个层次进行检验：一是适当性检验，审查处罚手段是否契合制止违法、维护公共秩序、预防再犯的行政目的，裁量结果不违背普通公众一般认知与常理常识。二是必要性检验，恪守最小侵害原则，在能够实现行政管理目的的多种手段中，优先选择对相对人权益限制、损害最小的方式。对于可通过警告、责令改正、批评教育等即可实现监管目标的轻微违法行为，径直处以高额罚款、吊销证照等严厉处罚，违背必要性要求。三是均衡性检验，权衡行政处罚所要维护的公共利益与对相对人造成的个体权益损害。[6]

　　（二）个案正义的兼顾

　　合理的行政处罚应避免“一刀切”，需在统一执法的框架下关照个案特殊性，实现普遍正义与个案正义相统一。这尤其体现在对特定相对人因素的合理考量上：一是主体类型与承受能力，如是否为生存型小微企业、个体工商户、残疾人等弱势群体，其经济状况与罚款金额是否匹配，处罚是否会使其陷入生存困境或导致经营难以为继。二是认识与改正态度，除了法定“及时改正”外，是否在调查前后表现出真诚的悔过意愿和采取积极的补救行动。三是处罚的实际社会效果，即处罚是起到了教育、引导、规范的作用，还是产生了摧毁性后果，背离了惩戒与教育相结合的功能。[7]这种综合考量并非法外施恩，而是将普遍正义原则落地于个案具体场景。

　　（三）裁量基准与类案比较的参酌

　　裁量基准是对法律幅度的合理性细化，其适用本身是合理性审查的重要内容。若机械套用裁量基准导致个案处罚结果明显不公，人民法院可以向行政机关提出建议，推动制定、优化调整相关规定，进一步规范行政处罚裁量权行使，从源头上预防和减少同类纠纷。[8]同时，通过横向比较本地区、本系统对基本事实、性质、情节相似的同类违法行为作出的处罚决定，可以检验个案处罚是否存在显著偏差，从而维护行政裁量的统一性与公平性。若个案处罚结果明显重于同类案件的一般处理水平，且行政机关无法提供充分、合理的差异化理由，如基于新的政策导向、特定时期专项整治要求、该案具有特殊恶劣情节等，则该处罚的合理性将受到质疑。

　　四、结语

　　罚当其过方为尺，轻重有度乃见仁。过罚不当行政案件的司法审查，是一个从事实锚定到法律适用，再到理性衡量的递进深化过程。人民法院通过构建“事实—合法—合理”的审查链条，准确认定“过”与“罚”是否相当，在保障行政相对人合法权益与监督行政机关规范执法之间寻求平衡，最终实现法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。

　　来源：行政法实务