中国法院2022年度案例（行政纠纷）

　　【裁判要旨】

　　行政程序中的送达，应以法律文书实际送交受送达人或其委托接收人签收为完成标志，并自此时产生法律效力，相关复议或诉讼期限开始计算。村邮站作为农村地区接收、转交邮件的固定场所，其签收行为不代表受送达人本人已收到文书。送达完成时间应为村邮站将邮件实际转交收件人之日，而非村邮站签收之日。

　　【裁判文书】

　　北京市第一中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2020）京01行终233号

　　上诉人（一审被告）北京市市场监督管理局。

　　被上诉人（一审原告）邱辉。

　　上诉人北京市市场监督管理局（以下简称北京市市监局）因行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初870号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　北京市海淀区人民法院（以下简称一审法院）查明：2018年5月7日，北京市平谷区市场监督管理局（以下简称平谷区市监局）接到邱辉关于北京鑫海韵通商业大楼平谷大卖场涉嫌销售不符合食品安全标准的食品的投诉。平谷区市监局经调查，于同年11月5日作出《举报办理结果告知书》（以下简称涉案举报告知书）。邱辉不服涉案举报告知书，于2019年4月12日向北京市市监局申请行政复议，北京市市监局于同日受理。同月19日，北京市市监局向平谷区市监局送达《行政复议答复通知书》。平谷区市监局于同月26日向北京市市监局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。根据上述证据材料显示：2018年11月9日，平谷区市监局按照邱辉预留的地址“北京市顺义区高丽营镇张喜庄村邮局西150米”，以挂号信（单号为XA36123825611）方式向邱辉邮寄涉案举报告知书。该挂号信于同月10日被“村邮站”签收。2019年1月25日16时37分至38分，平谷区市监局执法人员拨打中国邮政北京顺义分公司兴顺所电话，执法人员询问签收人是谁，邮政所回答为“邱辉”。同年6月5日，北京市市监局经审批决定将复议期限延长30日，并于次日通过EMS特快专递向邱辉邮寄送达，邮件于同月7日由他人代收。同年7月9日，北京市市监局作出京市监复〔2019〕319号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为邱辉于2019年4月12日提出复议申请，明显超出行政复议申请的法定期限，不属于行政复议的受理范围。北京市市监局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回邱辉的行政复议申请。北京市市监局于同年7月11日通过EMS特快专递向邱辉邮寄送达被诉复议决定，邮件于同月13日由他人代收。邱辉对被诉复议决定不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认被诉复议决定违法并予以撤销，判令北京市市监局对其复议申请重新作出处理。

　　2019年12月26日，一审法院作出判决。该判决认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，北京市市监局作为平谷区市监局的上一级主管部门，具有对申请人针对平谷区市监局的行政复议申请进行处理的法定职权。

　　根据行政复议法第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案争议焦点在于2018年11月10日平谷区市监局是否完成了向邱辉作出的涉案举报告知书的送达。平谷区市监局通过挂号信方式向邱辉邮寄送达涉案举报告知书，虽然回执上注明收件日期为2018年11月10日，但邮件查询记录显示的收件人为“村邮站”，并非邱辉本人。核实挂号信签收情况录音记录显示的邮政所答复的签收人与实际签收人不一致，故该录音记录仅能反映平谷区市监局执法人员就挂号信的送达情况与邮政所相关人员进行了核实，并不能客观反映出彼时挂号信确已由邱辉本人签收。另外，邱辉提交的其领取挂号信时的短信通知以及其补充提交的新顺投递部出具的《关于XA36123825611邮件情况说明》进一步证实了邱辉本人并未在2018年11月10日对挂号信进行签收，而是在2019年2月19日方收到挂号信的事实。因此，北京市市监局根据前述邮件查询记录以及录音记录即认定2018年11月10日挂号信已经向邱辉送达，并认定邱辉应于自2018年11月10日起六十日内提出行政复议申请，进而认为邱辉于2019年4月12日提出申请，明显超出行政复议法定期限，系认定事实不清，应予纠正。邱辉的复议申请理由是否成立，还需要北京市市监局进行审查，故判决该局在一定期限内对邱辉提出的行政复议申请重新进行处理。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十条第一项之规定，判决撤销被诉复议决定，责令北京市市监局在法定期限内对邱辉提出的行政复议申请重新作出处理，驳回邱辉的其他诉讼请求。

　　上诉人北京市市监局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判驳回邱辉的诉讼请求。其上诉理由为：北京市市监局依法履行了法定复议职责，行政复议程序合法。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。1.平谷区市监局在行政程序中已经尽到送达义务。2018年11月9日，平谷区市监局按照邱辉在举报信中所要求的信函回函地址以挂号信的方式向其送达涉案举报告知书。挂号信物流信息查询结果显示该邮件于次日被签收。2019年1月25日，平谷区市监局工作人员向中国邮政北京顺义分公司兴顺所电话核实该挂号信的投递情况，对方反馈挂号信已妥投，签收人为邱辉本人。因此，平谷区市监局已经尽到了行政程序中的送达义务，北京市市监局据此认定邱辉提起行政复议超过法定期限并无不当。2.即便邱辉未在该日期实际收到涉案举报告知书，依据《最高人民法院印发关于进一步加强民事送达工作的若干意见的通知》中的第七点，邱辉也应承担其提供的送达地址不准确所造成的邮件迟延送达的法律后果。3.邱辉未在行政复议程序中向北京市市监局主张其因正当理由耽误法定申请期限，其在行政程序中应当提供而未提供的证据，在诉讼程序中不应予以采纳。4.邱辉在一审庭审结束后提交的《关于XA36123825611邮件情况说明》已经超过举证期限，且不属于法定的新证据范畴，不应予以采纳。

　　被上诉人邱辉未向本院陈述意见。

　　在一审法院指定的证据交换期限内，邱辉提交了如下证据：1.举报答复办理结果答复书对应的挂号信查询结果，拟证明挂号信于2018年11月10日由“村邮站”签收。2.邱辉领取挂号信时短信通知，拟证明邱辉于2019年2月19日收到挂号信，邱辉提起的行政复议申请并未超过法定期限。第一次庭审后，邱辉向一审法院补充提交如下证据：3.《关于XA36123825611邮件情况说明》，4.订单详情，证据3、4两份证据拟证明邱辉实际签收挂号信的日期为2019年2月19日，村邮站与邮局之间是委托派送关系。

　　在法定举证期限内，北京市市监局向一审法院提交了如下证据：1.邱辉提交的《行政复议申请书》及证据材料，拟证明邱辉不服平谷区市监局作出的涉案举报告知书，向北京市市监局申请行政复议。2.行政复议有关事项审批表，拟证明北京市市监局受理邱辉提起的行政复议申请。3.《行政复议答复通知书》及送达回证，拟证明北京市市监局通知平谷区市监局答复。4.平谷区市监局提交的《行政复议答复书》及证据材料，拟证明平谷区市监局进行复议答复的情况。5.行政复议有关事项审批表、《延期审理通知书》（京市监复字〔2019〕319号）及EMS特快专递详情单，拟证明北京市市监局作出延期审理决定并向当事人送达。6.行政复议决定审批表、《行政复议决定书》（京市监复〔2019〕319号）及EMS特快专递详情单，拟证明北京市市监局经审批作出并向当事人送达被诉复议决定。

　　经庭审质证，一审法院对上述证据作出如下认证意见：邱辉提交的证据1及证据2形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，且与被诉行政行为具有关联性，予以采纳。邱辉提交的证据3、4是在第一次庭审后取得，且对本案事实认定有关键性影响，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，予以采纳。北京市市监局提交的证据6中的被诉复议决定系被诉行政行为，不能作为证据使用。北京市市监局提交的证据4中的关于平谷区市监局向邱辉送达挂号信的材料中显示签收人为“村邮站”，而非邱辉本人，该证据无法证明平谷区市监局已经于2018年11月10日向邱辉送达了挂号信，对该证据的证明事项不予采信。北京市市监局提交的其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，且与被诉行政行为具有关联性，予以采纳。

　　经查阅卷宗，本院同意一审法院的认证意见。

　　本院经审查确认的事实与一审判决认定的事实一致。

　　本院认为：本案的争议焦点为被诉复议决定有关邱辉于2019年4月12日提出行政复议申请超过法定期限的认定及处理的合法性问题。具体表现为：一是涉案举报告知书的送达问题，即邱辉收到涉案举报告知书的时间问题；二是邱辉于2019年4月12日提出行政复议申请是否超过法定期限的问题。

　　一、关于涉案举报告知书的送达问题

　　与诉讼中的送达一样，行政程序中的送达非常重要。行政程序中的送达，是将法律文书送交行政相对人、利害关系人等受送达人，以告知行政行为内容、理由、依据以及当事人所享有的救济权利和期限。送达的法律效力在于法律文书开始生效，相关复议、诉讼期限开始计算，确定当事人享有的权利和承担的义务。送达应以受送达人或其委托接收人签收方完成和产生法律效力。本案中，平谷区市监局向邱辉以邮寄涉案举报告知书的方式进行送达并无不当，但在案证据不能证明，平谷区市监局于2018年11月10日完成了送达。根据业已查明的事实，平谷区市监局向邱辉邮寄涉案举报告知书的挂号信于2018年11月10日由“村邮站”签收。“村邮站”签收的效力需要结合我国邮政法律制度进行认定。

　　我国幅员辽阔，为了确保通信畅达和安全，国家制定了包括《中华人民共和国邮政法》在内的邮政法律制度，对邮政设施、邮政服务等标准和制度进行了明确规定。《中华人民共和国邮政法》第二条第一款规定：“国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。”据此，国务院邮政管理部门于2015年3月24日出台《村邮站服务规范》，规范农村地区村邮站等接收邮件场所的设置，确保农村地区，尤其是偏远农村地区的邮政服务规范。参照《村邮站服务规范》第三条、第九条的规定，村邮站是设在建制村（含农村社区）负责接收、转交邮件的固定场所。村邮站接收邮件后，须将邮件转交收件人。故采取此种投递方式，应当以村邮站将邮件转交收件人的时间为完成送达的时点。虽然平谷区市监局以录音记录及电话记录为据主张经2019年1月25日电话询问中国邮政北京顺义分公司兴顺所，得到的回答是签收人为邱辉。但该录音记录及电话记录未明确村邮站将信件转交收件人的时间，且与“邮政包裹_挂号信_平邮”查询系统所载明的系由“村邮站”签收的内容不符，不足以证明该挂号信已于2018年11月10日被邱辉签收。

　　本案中，上诉人亦没有提交证据证明村邮站转交邮件的行为属于《村邮站服务规范》第十二条第二款所规定由村邮站代收寄邮件之情形，因此不能认定村邮站签收是村邮站接受收件人邱辉的委托，代为签收邮件的行为。故，在案证据不能证明涉案举报告知书在2018年11月10日送达邱辉。

　　二、关于邱辉于2019年4月12日提出行政复议申请是否超过法定期限的问题

　　鉴于在案证据不能证明涉案举报告知书已于2018年11月10日向邱辉送达，被诉复议决定认定邱辉于2018年11月10日收到平谷区市监局向其送达涉案举报告知书的挂号信，进而认定邱辉2019年4月12日提出行政复议申请已经超过行政复议期限，属于事实不清、证据不足，依法应予纠正。

　　鉴于尚存在邱辉的行政复议申请是否符合行政复议的其他受理条件、申请理由是否成立等问题需要北京市市监局审查，故一审法院判决撤销被诉复议决定、责令北京市市监局在法定期限内对邱辉提出的行政复议申请重新作出处理正确。经审查，一审法院审理程序合法。故对一审判决，本院应予维持。

　　综上，上诉人北京市市监局提出的上诉理由均缺乏事实及法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费50元，由上诉人北京市市场监督管理局负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 薛　峰

　　审  判  员 何君慧

　　审  判  员 范术伟

　　二〇二〇年四月二十三日

　　法官 助理 张婷婷

　　书  记  员 郎莉萍

　　来源：行政法实务