告知的起诉期限长于法定起诉期限的，应以告知的起诉期限计算

　　裁判要点

　　建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉。本案中，行政机关在被诉处罚决定中就该项处罚事项告知当事人的起诉期限有误，其告知的六个月起诉期限长于行政诉讼法规定的法定起诉期限。此种情形下不应由行政相对人承担超过法定期限的不利后果，从保障行政相对人诉权的角度考虑，应以行政机关错误告知的期限计算行政相对人的起诉期限，即当事人应当自收到被诉处罚决定之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。

　　本案中，当事人不服行政机关所作处罚决定但其向人民法院提起诉讼，远超法律规定的起诉期限，且不存在行政诉讼法第四十八条规定的起诉期限应予扣除或延长的情形。关于当事人主张本案起诉期限应当自其知晓《补正通知书》内容之日起算。从案涉《补正通知书》内容来看，仅系针对被诉处罚决定中责令限期拆除处罚事项之救济途径及起诉期限的补正，且行政机关获知该《补正通知书》内容的时间尚处于前述六个月起诉期限内，故其主张因等待行政机关向其送达《补正通知书》而耽误起诉期限的理由并不成立。

　　裁判文书

　　贵州省贵阳市中级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2025）黔01行终91号

　　上诉人（一审原告）贵州省贵阳市观山湖区某某村民委员会。

　　被上诉人（一审被告）贵阳市观山湖区自然资源局。

　　上诉人贵州省贵阳市观山湖区某某村民委员会（以下简称某某委会）因行政处罚一案，不服贵阳市白云区人民法院（2024）黔0113行初263号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　一审原告某某委会向一审法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告作出的观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》违法，并判决撤销；二、本案诉讼费由被告负担。

　　一审查明，原告某某委会于2023年2月16日召开村三委会议、2023年3月3日召开村民代表大会，议定：该村的精神文明活动中心因修建沪昆国高贵阳至安顺段扩容工程项目被征占，介于该村精神文明建设工作及服务于群众的需要，需另行选址修建上麦村精神文明活动中心；选址在上麦村五组笋子林修建，占地约6亩；该建设资金从村集体资金中支付。2023年4月3日，贵阳市观山湖区云潭街道召开党政联席会，议定：（一）原则同意上麦村《关于上麦村修建精神文明活动中心的请示》事项；（二）由上麦村按程序做好相关工作。之后，原告在上麦村五组开始修建上麦村精神文明活动中心。2023年6月8日，被告贵阳市观山湖区自然资源局（以下简称观山湖自然资源局）检查发现前述项目未办理相关用地审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》之相关规定，属于违法占地。同日，被告向上麦村作出观资源执责停字〔2023〕510号《责令停止违法行为通知书》及观资源责改字〔2023〕510号《责令改正违法行为通知书》，责令上麦村立即停止违法行为，并自通知书之日起15日主动改正，消除违法状态。2023年6月9日，被告予以立案查处。同日，被告向上麦村副主任王泽森进行调查并制作《询问笔录》。观山湖自然资源局经内部法制审核后于2023年7月12日作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知原告依法享有的陈述、申辩、要求听证的权利。2023年7月19日，观山湖自然资源局作出观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》，认定原告2023年4月起在观山湖区××街道××村××组未经批准，违法占地修建精神文明活动中心项目的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日起实施）第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年9月1日起实施）第五十七条、《贵州省自然资源行政处罚自由裁量基准》（黔自然资规〔2022〕1号）第5项、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《贵州省主要林业行政处罚自由裁量权基准表》之规定，对原告决定处罚：1.责令当事人限期15日内自行拆除违法占用3684.21平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.责令当事人限期六个月内恢复346.56平方米林地原状、归还林地。3.处以当事人违法占用3684.21平方米土地，每平方米100元的罚款，罚款共计（人民币）：3684.21平方米×100元＝368421元。4.处以当事人非法改变346.56平方米林地用途每平方米15元的罚款，罚款共计（人民币）：346.56平方米×15元＝5198.4元。罚款共计（人民币）：368421元＋5198.4元＝373619.4元。并对处罚履行方式和期限进行了告知，同时告知“你（单位）如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向观山湖区人民政府申请行政复议，或者6个月内直接向白云区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”前述《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》均向某某委会副主任王泽森直接送达。原告不服被告作出的观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》，向一审法院提起诉讼，诉请如前所述。

　　另查明，观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》送达原告后，被告观山湖自然资源局针对该《行政处罚决定书》作出观资源执补字〔2023〕01号《补正通知书》，补正通知书上未注明是何时作出，载明：“……现将《行政处罚决定书》（观资源执决字〔2023〕504号）最后一段补正如下：你（单位）如不服本处罚决定事项：‘1.当事人在接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除3684.21平方米违法占用土地上新建的建筑物和构筑物，恢复土地原状。’依据《中华人民共和国土地管理法》第八三条规定，可以在收到本处罚决定书之日起15日内直接向白云区人民法院提起诉讼，期满不起诉又不自行拆除的，我局将依法申请人民法院强制执行。你（单位）如不服本处罚决定事项：‘2.责令当事人在接到本处罚决定书之日起限期六个月内恢复346.56平方米林地原状、归还林地。’可以在收到本处罚决定书之日起60日内向观山湖区人民政府申请行政复议，或者6个月内直接向白云区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。你（单位）如不服本处罚决定事项：‘3.处以当事人违法占用3684.21平方米土地，每平方米100元的罚款，罚款共计（人民币）：3684.21平方米×100元＝368421元；4.处以当事人非法改变346.56平方米林地用途每平方米15元的罚款，罚款共计（人民币）：346.56平方米×15元＝5198.4元。’可以在收到本处罚决定书之日起60日内向观山湖区人民政府申请行政复议，或者6个月内直接向白云区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。上述补正内容时限，从你单位收到本通知书之日起重新计算。”审理中，某某委会提交名为“村委会.余某某”2023年12月6日的微信聊天截图显示，他人向余某某发送了观资源执补字〔2023〕01号《补正通知书》照片，并询问“看看可以签不”，余某某回答“先不签”。观山湖自然资源局未再向原告送达该《补正通知书》。

　　再查明，2024年3月5日，观山湖自然资源局作出观资源履决催告字〔2024〕501号《履行行政处罚决定催告书》，催告上麦村村委会在十日内履行行政处罚决定书的处罚内容，上麦村村委会拒签该份催告书。被告于2024年3月22日向贵阳市观山湖区人民法院提出申请，申请强制执行其于2023年7月19日作出的观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》。贵阳市观山湖区人民法院经审查后，作出（2024）黔0115行审185号行政裁定，认为原告不服观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》，已向一审法院提起行政诉讼，一审法院已受理此案且正在审理当中，其行政行为尚未生效，遂裁定不予受理观山湖自然资源局的强制执行申请。观山湖自然资源局不服，提起复议。贵阳市中级人民法院作出（2024）黔01行审复5号行政裁定，裁定驳回复议申请，维持原裁定。

　　一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》于2023年7月19日作出当日向原告送达，该行政处罚决定书对处罚履行方式和期限以及提起行政复议及行政诉讼的途径及期限进行了告知。之后，虽然针对该《行政处罚决定书》，被告作出观资源执补字〔2023〕01号《补正通知书》拟进行补正，但从审理查明情况来看，该《补正通知书》未向原告送达，并未发生法律效力，因此应认定原告于2023年7月19日签收被诉行政处罚决定书时已知晓被诉行政行为。原告于2024年5月29日才向一审法院提起行政诉讼，明显已超过前述法律规定的六个月的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，其起诉不符合法定的起诉条件，故对原告的起诉，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”的规定，裁定：驳回原告贵州省贵阳市观山湖区某某村民委员会的起诉。

　　宣判后，某某委会不服，向本院提起上诉称：一、一审法院查明并确认观资源执补字〔2023〕01号《补正通知书》的客观存在，但一审法院以补正通知书未送达上诉人而认为上诉人针对《行政处罚决定书》提起诉讼超过诉讼期限，该认定属于事实不清。在上诉人即将针对《行政处罚决定书》提起诉讼时，被上诉人电话告知上诉人需要对《行政处罚决定书》内容进行补正，并通知上诉人领取补正通知书。上诉人在一审提供的证据能够证明被上诉人在处罚决定书作出后的起诉期限内，即2023年12月6日又作出了观资源执补字〔2023〕01号《补正通知书》，该《补正通知书》的内容是对被诉《行政处罚决定书》的进行改变，且也再次告知了上诉人申请复议和提起诉讼的权利；在2023年12月6日上诉人工作人员王泽森现场拒绝签收《补正通知书》，同时要求被上诉人按照程序向上诉人进行送达。上诉人基于对被上诉人作为行政机关的信任，一直在等待被上诉人按照程序送达《补正通知书》，但被上诉人此后就未按照规范的程序进行送达《补正通知书》，上诉人迫不得已提起本案的诉讼。虽然被上诉人一直未依法向上诉人送达《补正通知书》,但有证据能够证明上诉人在2023年12月6日已经知晓《补正通知书》的内容，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十三条、第六十四条的规定，上诉人提起本案的诉讼并未超过法定的起诉期限；二、一审法院将《补正通知书》与被诉《行政处罚决定书》进行割裂。《补正通知书》的内容是对《行政处罚决定书》的内容作出重大改变的补充告知，且明确了起诉期限要重新计算，显然《补正通知书》对上诉人的诉权产生了重大的影响；三、一审裁定关于本案是否超过起诉期限的认定也存在适用法律错误。根据《行政诉讼法》第四十八条之规定，本案正是因为被上诉人又作出的《补正通知书》的客观存在，才导致上诉人对被诉行政处罚决定书的起诉期限被耽误。这并非上诉人的原因，而是被上诉人的原因导致；四、被上诉人作出的《行政处罚决定书》显然存在重大的错误，理应予以确认违法和撤销。通过对比《行政处罚决定书》的内容和《补正通知书》的内容可以明显看出《行政处罚决定书》存在认定事实错误，且对上诉人的诉权告知错误，故被上诉人才准备作出相应的补正。应当将通知上诉人领取该补正通知书的时间节点作为本案诉讼时效起算点。

　　被上诉人观山湖自然资源局辩称：一、上诉人提起本案诉讼超过起诉期限。案涉《处罚决定书》于2023年7月19日作出并向上诉人进行送达，处罚决定书载明，如不服处罚决定的，应在60日内向观山湖区人民政府申请复议，或6个月内向白云区人民法院提起诉讼。后被上诉人虽拟针对前述起诉期限予以补正，但该补正决定并未实际作出，在与上诉人沟通过程中，上诉人方也明确不同意签收该补正。虽确有《补正通知书》的文本，但该文本并未作出和送达，《补正通知书》未向上诉人送达，并未发生法律效力，亦不能作为计算起诉期限的依据。即便认为应按《补正通知书》载明内容计算起诉期限，则针对《行政处罚决定书》第一项的处罚内容，起诉期限应为上诉人知晓《补正通知书》后15日，该期限也早已经过。被上诉人所述因《补正通知书》原因导致未能及时提起诉讼显然不能成立，其并不符合《行政诉讼法》第四十八条的适用情形；且虽《补正通知书》未向上诉人作出，但上诉人事实上已经知悉了该文本的内容，但在知晓了具体内容后，上诉人即未按照《补正通知》的起诉期限提起诉讼也未按《处罚决定书》的期限提起诉讼，这足以表明本案超出起诉期限系其自身怠于行使诉权导致；二、被上诉人作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，作出程序合法，本案上诉应当予以驳回。

　　本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。另查明,被上诉人观山湖自然资源局于2023年7月19日向上诉人某某委会副主任王泽森直接送达了观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》。

　　本院认为，本案中，被上诉人于2023年7月19日作出被诉观资源执决字〔2023〕504号《行政处罚决定书》，认定上诉人自2023年4月起在观山湖区××街道××村××组××项目，故决定对上诉人作出以下处罚：1.责令限期15日内自行拆除违法占用3684.21平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令限期六个月内恢复346.56平方米林地原状、归还林地；3.处以违法占用3684.21平方米土地，每平方米100元的罚款，共计368421元；4.处以非法改变346.56平方米林地用途每平方米15元的罚款，共计5198.4元。并告知上诉人如对该处罚决定不服，可在收到处罚决定之日起60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”及《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”、第八十三条“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；……”之规定，被诉处罚决定中第一项处罚事项系依据前述条款作出的责令限期拆除处罚，上诉人如对该处罚事项不服，依法应当在接到该处罚决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。但被上诉人在被诉处罚决定中就该项处罚事项告知上诉人的起诉期限有误，其告知的6个月起诉期限长于前述条款规定的法定起诉期限。此种情形下不应由行政相对人承担超过法定期限的不利后果，从保障行政相对人诉权的角度考虑，应以被上诉人错误告知的期限计算行政相对人的起诉期限，即上诉人应当自收到被诉处罚决定之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。上诉人不服被上诉人所作处罚决定但迟至2024年5月29日才向一审法院提起本案诉讼，远超前述法律规定的起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限应予扣除或延长的情形。关于上诉人主张本案起诉期限应当自2023年12月6日其知晓《补正通知书》内容之日起算。从案涉《补正通知书》内容来看，仅系针对被诉处罚决定中第一项处罚事项之救济途径及起诉期限的补正，且上诉人获知该《补正通知书》内容的时间尚处于前述6个月起诉期限内，故其主张因等待被上诉人向其送达《补正通知书》而耽误起诉期限的理由并不成立。被上诉人所作《补正通知书》亦不能产生导致本案起诉期限重新计算的法律效果。综上，上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限，其起诉依法应当予以驳回。一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法应予维持。上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审  判  长　    鲜友谊

　　审  判  员　    胡应萍

　　审  判  员　    吴冬梅

　　二〇二五年六月六日

　　法官助理　    杨　舟

　　书  记  员　    纪正龙

　　来源：行政涉法研究