如何正确理解适用行政处罚法第二条规定判断行政行为是否属于行政处罚？

　　答疑意见：行政处罚法第二条从行政处罚“制裁性”的基本定位出发对行政处罚作出定义，即“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”实践中，依据该规定可以从制裁对象、制裁内容和制裁目的三个方面，对行政行为是否属于行政处罚进行判断。

　　第一，制裁对象是违反行政管理秩序（行政法律规范）的行为。如行政机关针对企业在特许经营期间违反《市政公用事业特许经营管理办法》第九条第四项、第十八条第二项规定，擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的行为，作出取消其特许经营权的行政决定，则属于行政处罚。但行政机关依据行政许可法第八条第二项规定，以“法律、法规、规章修改”“客观情况发生重大变化”“公共利益需要”等事由变更或者撤回行政许可的，并非针对违反行政法律规范行为作出的不利行政行为，则不属于行政处罚。

　　第二，制裁内容是减损权益或者增加义务等新的不利负担。如行政机关作出的税收处理决定，没有给当事人设定新的不利负担的，不属于行政处罚。需说明的是，针对当事人在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，行政机关依据土地管理法第八十三条规定作出的“责令限期拆除”行政决定，内容是消除违法状态、恢复原状，在一定程度上没有减损当事人的合法权益，但考虑到违法建筑涉及当事人现实、重大利益，应当允许通过法律拟制的方式，将之视为增加新的不利负担。土地管理法第八十三条明确规定“责令限期拆除”属于行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》亦将“责令限期拆除”列为行政处罚的一种。

　　第三，制裁目的是对违反行政管理秩序的行为予以惩戒。有的行政行为目的是防范风险、预防危害发生，如对醉酒者采取保护性措施约束至酒醒，则不属于行政处罚。需说明的是，有的行政行为兼具惩戒和预防目的，如行政机关依据禁毒法第三十八条第一款规定，对吸毒成瘾人员作出的强制隔离戒毒决定，其中强制隔离在一定程度设定了新的不利负担，但强制隔离戒毒的主要目的是教育、治疗以及预防因吸毒成瘾危害个人身体健康和社会公共安全。此种“预防为主、惩戒为辅”行政行为的性质，应以其主要目的作为判断标准，不宜认定为行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》亦将强制隔离戒毒决定列为行政强制措施的一种。需要强调的是，一个行政行为即使不是行政处罚，仍要遵守相关法定程序、正当程序要求。即使不认定为行政处罚，行政机关同样应当做到严格规范公正文明执法。此为法治政府建设的应有之义。

　　来源：最高人民法院“行政审判讲堂”2025年第九期答疑实录

来源：行政诉讼与行政合规研究