广东法院裁判：违法建筑转移占有后占有人的状态责任

　　【裁判要旨】

　　违法建筑物转移占有后，占有人因继受违法建筑物而继受了恢复建筑物合法原状的状态责任。

　　【裁判文书】

　　广东省佛山市顺德区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）粤0606行初508号

　　原告庞某，女，1974年11月23日出生，汉族，住佛山市禅城区。

　　原告冯某，男，2006年8月14日出生，汉族，住佛山市禅城区。

　　法定代理人庞某，系原告冯某的母亲。

　　被告佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区荷城街道永安街15号。

　　法定代表人蔡子强，局长。

　　委托代理人黄文军，该局工作人员。

　　委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。

　　原告冯某、庞某（以下简称原告）诉被告佛山市高明区城市管理和综合执法局行政命令纠纷一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼，本院于同年4月20日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人邝燕平、龚秀庆，被告的委托代理人黄文军、许李产均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2020年4月3日，被告作出明管（和）罚〔2020〕字第60号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），决定书查明2020年1月，被告接到佛山市自然资源局部门的移交函，要求被告依法处理佛山市高明区杨和镇河西居委会龙山果园内的违法建设行为。经被告查实，原告系佛山市高明区杨和镇河西居委会龙山果园xx号地块的权属人。原告未取得合法的建设工程规划许可证，在上述土地建成房屋、水池等建（构）筑物。佛山市自然资源部门认定当事人在上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且认定其属于无法采取改正措施消除影响的情形。2020年3月9日，被告向原告发出《行政处罚意见告知书》，原告于2020年3月10日向被告提出陈述申辩，被告对原告的陈述申辩意见进行复核，认为原告违法事实确凿，且无法提供合法的规划报建手续，故对原告提出的陈述申辩意见不予采纳。被告认为，原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：责令原告自收到本决定之日起七日内自行拆除上述违法建（构）筑物。

　　经审理查明，2003年8月16日，冯某1与龙山果园公司签订《销售合同书》，合同约定冯某1购买编号为2777号的龙山果园3亩，售价为2.1万元/亩，总价为6.3万元；每三亩果园内冯某1根据龙山果园公司的规划（容积率4%以内，楼高两层半以内）兴建工作房一间，做管理果园和旅游度假之用，龙山果园公司协助办理房屋证，费用由冯顺炎承担。

　　2003年8月16日，龙山果园公司与冯某1签订《国有土地使用权转让合同》，高明市杨梅镇建设国土房产管理所签证盖章。

　　2003年10月21日，冯某1取得《国有土地使用证》，证载土地使用权人为冯某1，用途为果园用地，使用权类型为出让，用地面积为2000平方米，使用权终止日期为2047年6月11日。

　　2016年，冯某1遗失《国有土地使用证》，并于2017年1月6日补办涉案土地的《不动产权证》，证载显示涉案土地权利类型为国有建设用地使用权，权利为出让，用途为果园，使用期限至2047年6月11日止。

　　2017年11月14日，佛山市禅城区人民法院作出（2017）粤0604民初14070号《民事调解书》，调解内容有原告庞某同意冯某1于2018年1月30日前按离婚协议书约定将冯某1名下的涉案土地过户至原告冯某名下。

　　2019年12月3日，原告冯某取得涉案土地《不动产权证》，证载显示：权利类型为国有农用地使用权；用途果园；面积为2000平方米。

　　2020年1月18日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕29号《关于冯某在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为原告未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在龙山果园xx号地块进行非农建设，已建成房屋1幢，占地面积约为169平方米，建筑面积为338平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。

　　2020年1月20日，被告工作人员对原告建设的房屋进行勘查拍照并制作现场检查笔录，笔录中未有原告的签名，仅有执法人员和见证人签名。

　　2020年1月19日，被告向原告冯某作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，认为原告冯某在佛山市高明区杨和镇河西居委会龙山果园某号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告冯某于2020年1月22日前自行整改，逾期不改正的，被告将依法予以处理。同时，被告还向原告冯某发出了《询问调查通知书》，要求原告冯某于2020年1月21日到杨和分局接受询问调查及听取处理意见。上述材料，被告均张贴至xx号土地的建筑物上。

　　2020年1月21日，原告冯某的母亲庞某前往杨和分局进行了调查，调查中庞某认为涉案土地为农用地有误，且涉案建筑属于合法建设行为，对《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》均于2020年1月20日收到。

　　2020年3月9日，被告向原告冯某作出《行政处罚意见告知书》，告知原告违法的事项、拟处罚的事项及陈述申辩的权利。原告收取被告作出的《行政处罚意见告知书》，于同年3月10日向被告提交《关于不构成违法建设的申辩意见》及《当事人送达地址确认书》。

　　2020年4月3日，被告向原告作出《限期拆除决定书》，通过邮寄方式送达给原告，原告于同年4月7日收取。

　　再查，庭审中，原告表示涉案房屋由原告实际占用居住。

　　又查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。

　　又查，1998年1月6日、7月31日，广东省国土厅分别作出粤地政[1998]5号《关于高明市杨梅镇第二期私家果园开发使用土地的批复》、粤地政[1998]252号《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》，同意高明市国土房管局征用位于杨梅镇座各、上巷管理区位于“元岗仔”、“龙山园”土地作农业果园用地。2013年8月15日，原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，杨和镇辖区内的杨梅私家果园和龙山私家果园范围内的土地属于农用地，必须严格按照农用地管理，严禁在农用地上进行非农建设，对已取得国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。

　　本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”之规定，被告作为高明区城市管理的行政执法部门，对其管辖范围内涉嫌违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权。原告认为被告没有职权依据本院不予支持。

　　本案争议焦点为涉案《限期拆除决定书》是否合法。

　　首先从程序上来看。本案中，因被告收到自然资源部门的认定函，认为在龙山私家果园内xx号地块上所建的房屋未办理建设工程规划许可证且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。为此被告工作人员对现场进行了勘查，认定涉案建筑物的建造人为本案原告，向原告冯某发出了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》，原告冯某收到通知书后其母亲即原告庞某亦到被告处进行调查。经过被告的调查，被告向原告冯某发出《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求原告冯某自行拆除，并告知了原告冯某享有的陈述、申辩权。在收到原告冯某、庞某陈述申辩及提交的相关证据材料后，被告认定原告冯某、庞某的陈述不能成立，故作出并向原告冯某、庞某送达了《限期拆除决定书》，被告作出涉案决定书程序符合程序正当原则，本院予以确认。原告认为被告未组织听证且未按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定履行相关程序，因此程序违法。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”由此可见被诉的《限期拆除决定书》不是对违法建筑的暂时性控制的中间行为，而是可以发生强制执行的终局性行政行为，不符合行政强制措施的法律特征。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的强制拆除违法建筑针对的是当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼又不拆除的情况，因此，强制拆除行为对应的基础行为应当是责令限期拆除决定，强制执行决定必须依据行政决定作出，所以责令限期拆除与强制执行之间是基础行政行为与执行行为的关系，责令限期拆除决定不是行政强制执行。其次，责令限期拆除也不是行政处罚，惩罚性是行政处罚的典型特点之一，是通过给违法相对人合法的权利或者权益造成损害来达到惩罚的目的。但责令限期拆除是限期恢复到违法前的状态，本身并不具有惩戒性。行政机关责令当事人限期拆除违法建筑物或者构筑物,目的是恢复城市规划管理至原有的合法状态，行政相对人并未在人身或者财产方面受到任何制裁，该责任形式属于公法上的恢复原状，不具有行政处罚惩罚性的特征，故责令限期拆除不属于行政处罚。综上，被诉的《限期拆除决定书》既不是行政强制亦非行政处罚，因此听证并非被告作出命令的法定程序，且《中华人民共和国行政强制法》第十八条也并非涉案命令所必须遵循的程序，被告只要遵循程序正当原则即可，故对原告的上述意见本院不予支持。

　　在此本院还要指出的是，本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。本案中，从被告提供的送达照片来看，被告所送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》，并未显示原告或同住成年家属在场，因此在原告并不在场的情况下，被告并不能采取留置送达的方式进行送达，该送达方式存在违法的情形，但因原告庞某在调查笔录中承认已收取《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》，因此被告通知的目的已达到，该文书的违法送达本院予以指正，但不构成撤销的理由，被告在今后行政执法过程中必须严格按照法律的规定进行送达。

　　关于事实认定是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告至今未提供任何证据予以证明涉案建筑物进行了报建，且根据佛山市自然资源局作出的《关于冯某在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》来看，涉案建筑物属于“违法建筑物，且属于无法消除对城乡规划实施造成的影响”，故被告认定涉案建筑物并未取得《建设工程规划许可证》并无不当，本院予以确认。关于原告作为行政命令相对人是否合理的问题。本院认为，经庭审查明原告冯某的父亲冯某1是违法建设的行为人，其搭建违法建筑物的行为破坏了社会管理秩序，应承担行为责任。但冯某1因与原告庞某离婚，将建筑物所占土地使用权转移登记原告冯某名下，并交由冯某、庞某二人居住使用，那么房屋管理责任也随之转移至原告冯某、庞某身上，原告冯某、庞某从冯某处继受了违法建筑物，也继受了恢复建筑物合法原状责任，即原告冯某、庞某对当前违法建筑物存在的现状负有状态责任。在此前提下，基于原告冯某、庞某未履行行政法上建筑物管理责任的义务，将其二人作为相对人也有利于行政目的的达成。因此将冯某、庞某作为行政命令相对人并无不当，本院予以确认。

　　本案中，原告认为其已依法受让涉案土地使用权，取得《国有土地使用证》，并依法建造涉案房屋，因此被告认定事实有误。诚然，1997年开始龙山果园公司开始销售龙山果园土地使用权，并将土地使用权陆续出售给各业主，但无论是广东省国土厅的批复还是销售合同，甚至原告持有的《国有土地使用证》，均明确载明原告等业主所购土地属于果园用地，换言之原告等业主使用该土地应按地类的标准进行合法使用，且原告提供的所有证据中并未显示政府承诺原告所建别墅可不经任何部门的审批报建。本案中，原告还提交了一份原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》拟证明涉案建筑物合法，本院认为建设房屋存在用地审批和规划建设审批，原告提供的该通知并不能证明涉案房屋经过了规划报建。因此原告认为涉案建筑物为合法建设的意见本院不予支持。

　　原告还认为涉案房屋无需办理农用地转用手续及建设工程工程规划许可证。本院认为，国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）项明确了生产设施用地的范围和标准即简易的生产看护房（单层，小于15平方米）。虽然该通知现已失效，但从被告提供的照片来看，原告所修建的是别墅，面积几百平方米，其建筑规模远大于普通的简易生产看护房，因此按一般的常理来看并不能将原告所建别墅认定为简易生产看护房，故原告认为涉案房屋无需办理农用地转用手续及建设工程规划许可证的意见本院不予支持。

　　最后关于法律适用方面。原告认为其房屋建设时间早于《中华人民共和国城乡规划法》实施时间，根据法不溯及既往的原则，不应受《中华人民共和国城乡规划法》的约束。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋如何处理与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。因原告所建房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，被告于2020年发现该违法行为并向原告作出《限期拆除决定书》时《中华人民共和国城乡规划法》早已实施，被告运用现行法律对原告作出决定并未损害当事人的合法权益，其处理并无不当。据此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据，本院予以确认。

　　原告还认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，被告在2020年之前从未发出任何通知、未发现违法行为的情况下，依法不应给予处罚。本院认为，建法（2012）43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”本案原告的违法事实一直处于存续期间，被告予以查处未超过法定时效。

　　综上，原告要求撤销被告作出的《限期拆除决定书》理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:

　　驳回原告冯某、庞某的诉讼请求。

　　本案受理费50元（原告已预交），由原告冯某、庞某负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。

　　审　判　长 郑旭辉

　　审　判　员 陈　威

　　人民陪审员 王美凤

　　二〇二〇年九月二十一日

　　书　记　员 黄银瑞

　　来源：行政法实务

注：文章内容有删减。如需阅读，可到中国裁判文书网查阅原文。地址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=XqZDNCyi3WqQOkr7PfTbDw2ZV2lwtMJz6u/MaQvvc7/cAWbUOdl5z5/dgBYosE2gMGcBaesxLNO/zxfIGYBumuqmYDN8eyqTOA3Sfpbk0CI//p4ieg9tPu5GVIwVfC3SphpcXFQ1v7g20TQKmmmPahHfKGZG6bgq）