罚没违法占地建筑物后，如何移交？怎么处置？

　　基本案情

　　案例一：李某不服某自然资源和规划局行政处罚案

　　2023年3月31日，信访人李某以举报信的形式反映，某区政府辖区内小区25号、26号、28号房产无规划、土地、建设相关手续。该房产2015年经公开拍卖用于充抵工程款后签署房屋抵债合同，有关方面承诺协助办理相关证件，但至今未果，李某要求某自然资源和规划局履行查处职责。

　　2023年4月24日，某自然资源和规划局向李某送达《行政程序处理决定书》，将调查结果依法告知李某。决定书载明：“项目用地经批准征收为国有建设用地，但未办理供地手续。2020年9月9日，我局已对涉案占地行为进行了立案调查并作出《行政处罚决定书》，决定没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。违法用地罚款已缴纳到位，地上新建的建筑物及其他设施没收后移交辖区财政局。该案于2020年12月2日结案，对于查处一事不再予以处理。”2023年6月8日，李某以某自然资源和规划局《行政处罚决定书》认定违法用地主体错误，虽然作出处罚，但是违法建筑仍然存在，土地违法状态没有消除，要求消除违法状态为由提起行政复议。

　　2023年11月24日，复议机关认为某自然资源和规划局未对两证办理未果等事宜作出相应处理，径行作出案涉行政程序处理决定，系遗漏处理事项，认定事实不清，遂作出撤销行政程序处理决定书并责令重新作出的行政复议决定。在审查过程中，复议机关认为自然资源部门应当负责消除违法用地状态，继续推动案件实质处理。

　　案例二：张某不服某自然资源和规划局向属地镇政府移交没收违法用地上建筑物案

　　2021年11月，张某向某自然资源和规划局举报邻居丁某违法占地建设。2022年2月，某自然资源和规划局经调查核实后，依法对丁某违法占地行为作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施以及罚款的行政处罚。2022年3月，该自然资源和规划局通过《移交函》的形式，将本案没收违法用地上的建筑物移交给属地乡镇人民政府管理和处置。属地镇政府签章同意接收。其后，张某通过向属地镇政府申请政府信息公开的方式，获取了《移交函》、案涉《行政处罚决定书》、没收建筑物勘测平面图复印件。

　　2023年7月，张某以某自然资源和规划局对案涉处罚决定未执行到位为由，申请行政复议，请求确认自然资源和规划局将没收的案涉违法用地上建筑物交予属地镇政府处置的行为违法。复议机关对案涉违法建筑物现场踏勘时，案涉违法建筑物已处于腾空但未使用状态。

　　2023年10月18日，复议机关作出确认某自然资源和规划局违法的复议决定。复议机关认为，某自然资源和规划局作出没收建筑物的处罚决定后，如被处罚人未主动腾空违法建筑物，某自然资源和规划局应向人民法院申请强制执行，待人民法院准许执行裁定书作出后，再移交接受单位具体执行。而某自然资源和规划局在被处罚人没有主动清空房屋、配合移交的情况下，未向人民法院申请强制执行，直接将违法建筑物移交接收单位的行为存在不当。

　　案例三：某公司不服某市人民政府某街道办事处行政强制拆除案

　　2010年8月27日，某公司与某市某村村委会签订《企业住所（经营场所）租赁协议》，协议约定某村村委会将某街道厂房出租给该公司。2015年经营期间，该公司对厂房进行翻修，因涉嫌非法占地被自然资源部门查处并作出行政处罚，依法没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。行政处罚决定作出后，从2020年9月份起，某村委会多次以口头与书面形式要求某公司自行拆除违法建设。

　　2022年3月28日，某开发区财政局印发《关于移交自然资源和规划局行政处罚没收地上建（构）筑物的通知》，将本案所涉没收的厂房及场地划拨给某市人民政府某街道办事处。同年5月31日，某公司经营场所的物资被搬离转移，部分厂房被拆除。

　　2022年6月，某公司对某市人民政府某街道办事处拆除行为不服，向某市人民政府申请行政复议。2022年8月23日，复议机关认为，某街道办事处对该处罚决定不具有法定的强制执行权，故其对申请人部分厂房的拆除行为属超越职权，遂作出确认违法的复议决定。该案复议决定生效后，属地政府已经停止了自然资源部门行政处罚没收地上建（构）筑物的处置，某市自然资源和规划局也在积极同基层法院对接沟通，协调将自然资源部门“依法没收在非法占用的土地上新建的建（构）筑物和其他设施”这一具体处罚内容申请法院强制执行。

　　争议焦点

　　法理问题一：非法占地查处后罚没建筑物的履责边界问题。对符合规划的土地上违法新建的建筑物依法没收并移交后，消除违法用地状态是否属于自然资源主管部门的职责？

　　法理问题二：移交罚没物过程中，排除妨碍是否属于自然资源主管部门职责，没收的违法建筑物移交是否以“当事人配合腾空移交”为必要条件？

　　法理问题三：土地行政处罚中依法没收地上建筑物移交给接收单位后的拆除行为是否应当申请法院强制执行？

　　观点共识

　　（一）依法没收的建构筑物移交时，行政相对人拒绝配合，自然资源主管部门应如何处置

　　根据土地管理法实施条例第五十八条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。行政相对人拒绝配合腾空并交付违法建构筑物的，自然资源主管部门应当依据行政强制法相关规定，向人民法院申请非诉强制执行。

　　（二）依法没收的建构筑物移交后，消除违法用地状态是否属于自然资源主管部门职责

　　自然资源主管部门应当根据现行法律法规规定履行移交职责，将依法没收的建构筑物移交财政部门或地方政府指定的其他部门。相关部门接收后，该建构筑物所有权已转移至国家；是否继续使用、是否办理以及如何办理用地、规划等手续由相关部门依法处理，自然资源主管部门积极做好配合。

　　（三）依法没收的建构筑物移交后，财产接收人是否有权自行处置

　　没收的建构筑物经移交后，由财产接收单位代表国家行使资产管理权。没收的建构筑物是否拆除，由财产接收单位依法处置（包括自行拆除）。

　　专家点评

　　南京大学法学院教授   王太高

　　罚没建筑物的处置涉及土地管理法、行政强制法及民法典的相关规定，需要对其中的法律关系进行全面梳理，才能准确地适用法律规范。结合上述案例及实践中的问题，重点需要明确以下三点：

　　第一，行政处罚与行政强制执行是两种不同性质的行政行为，均应当遵守职权法定的原则和要求。作为一种具体行政行为，没收违法占地建筑物的行政处罚具有执行力，行政相对人有义务自觉履行该行政法义务，即主动将违法占地建筑物交由接收单位。当行政相对人在法定期限内不履行该行政处罚确定的行政法义务时，就会引发行政强制执行。由于强制执行是一种强有力的行政手段，直接涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，可能对其人身自由、财产权等产生重大影响。因此，为避免可能的权力滥用，行政强制法规定，除非法律明确赋予行政机关自执行权，对于相对人不履行行政法义务的强制执行，只能向人民法院申请强制执行。据此，在土地管理法没有规定自然资源部门强制执行权的情形下，对于行政相对人不按照没收违法占地建筑物的行政处罚决定履行行政法义务的情况下，自然资源部门就需要在法定期限内向人民法院申请强制执行。这是依法行政的基本要求。而一旦提交强制执行申请后，自然资源部门就履行了相应的法定职责，此时对没收违法占地建筑物行政处罚决定的执行责任就转移至司法机关。

　　第二，接收单位对被没收违法占地建筑物依法享有物权，对侵害该物权的行为有权依据民法典相关规定寻求法律保护。随着违法占地建筑物没收的行政处罚的执行，被没收的建筑物即转变为国有资产，其所有权人为国家，接收单位作为国家代表具体行使所有权人的权利。换句话说，自然资源部门的职责只存在作出没收行政处罚决定以及后续的行政强制执行阶段，一旦自然资源部门这些法定职责履行完毕，即便当事人不配合腾空交房，自然资源主管部门也没有排除妨碍的法定职责，否则将有违职权法定原则。至于接收单位代表国家对违法占地建筑物后续管理和处置中遭遇行政相对人不腾退等阻碍时，接收单位完全可以根据民法典的相关规定主张相关权利，直至向人民法院提起排除妨碍的民事诉讼。

　　第三，违法占地建筑物没收后的使用，应当遵守民法典、土地管理法的相关规定。如前所述，违法占地建筑物作为国有资产，其接收人无论是对其拆除还是拆除后的土地使用，与其他民事主体对物权的处置并无不同，都是民事行为。在案例三中，复议机关将街道办的拆除行为认定为超越职权的违法行政行为是值得商榷的。当然，如果涉及到违法占地的使用，则要遵循土地管理法相关规定，由接收人向自然资源部门提出申请，获得相关批准后方可进行。

　　法律依据

　　1.民法典

　　第二百三十五条 无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。

　　第四百六十条不动产或者动产被占有人占有的，权利人可以请求返还原物及其孳息；但是，应当支付善意占有人因维护该不动产或者动产支出的必要费用。

　　2.土地管理法

　　第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。

　　第七十七条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　3.土地管理法实施条例

　　第五十八条依照土地管理法第七十四条、第七十七条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。

　　4.城乡规划法

　　第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　5.《江苏省土地管理条例》

　　第七十六条对没收非法转让、非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，由作出处罚决定的机关移交同级地方人民政府或者其指定的财政等主管部门依法进行处置。

　　6.《自然资源行政处罚办法》

　　第四十三条自然资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。法律法规另有规定的，从其规定。

　　第四十六条符合下列条件之一的，经自然资源主管部门负责人批准，案件结案：（一）案件已经移送管辖的；（二）终止调查的；（三）决定不予行政处罚的；（四）执行完毕的；（五）终结执行的；（六）已经依法申请人民法院或者人民政府强制执行的；（七）其他应当结案的情形。涉及需要移送有关部门追究党纪、政务或者刑事责任的，应当在结案前移送。

　　7.《自然资源违法行为立案查处工作规程》

　　10.6：（3）给予没收新建建构筑物和其他设施、矿产品等实物处罚的，作出行政处罚的自然资源主管部门填写《非法财物移交书》，连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建构筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置，可以根据情况决定拆除或保留。

　　8.《国有土地使用权出让和转让暂行条例》

　　第九条土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。

　　（本文作者：翁宁林 齐晓宇 徐国军  作者单位：江苏省自然资源厅）

　　来源：土地观察

　　来源：行政涉法研究