摘要

　　我国当下立法存在的“重罚主义”倾向导致行政执法实践屡屡出现行政处罚畸重的现象，这已经引发了学界和社会的关注和反思。从环境保护、食品药品监管领域的司法实践来看，可以将行政处罚畸重或者明显不当的认定基本等同于从轻、减轻以及不予处罚的情形。造成行政处罚畸重的原因可以从立法、执法、司法的三重维度展开分析。当对减轻处罚行政裁量基准构造进行分析和细化后，仍然无法实现个案正义时，应允许行政机关在过罚相当原则的约束下逸脱裁量基准进行执法。

　　引言

　　党的十八大以来，党中央、国务院积极推进“放管服”改革，这是政府职能转变的一场“自我革命”，是由管制型政府向服务型政府的进一步转变。在全面深化“放管服”改革的进程中，屡屡出现因行政处罚畸重而引发争议的案件，环境保护和市场监管领域尤甚，最受瞩目的莫过于“杭州市西湖区方林富炒货店与杭州市西湖区市场监督管理局、杭州市市场监督管理局案”（以下简称“方林富炒货店案”）。可以说，重处罚、轻服务已成行政执法的突出问题之一，以处罚替代服务的管制型思维更是与“放管服”改革的建设服务型政府的理念背道而驰。

　　在此背景下，为进一步推进“放管服”改革、优化营商环境，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），通过规范行政裁量权基准制度对行政执法畸轻畸重、类案不同罚等进行统一规范。针对一些因罚则不合理而受质疑的规范，国务院发布《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》（国发〔2022〕15号），对行政法规和规章中不合理的罚款规定进行清理。然而，仅靠国务院发布规范性文件对罚则进行清理无法在本质上解决处罚畸重的问题，唯有修法才是根本之道。但对法律进行修正非一日之功，在立法尚未作出回应时，从法律适用的角度，在法治框架下对符合条件的违法行为适时减轻处罚，才是当务之急。基于此，本文的学术期待在于对我国减轻行政处罚的适用提出可行的调适方案。

　　一、对行政处罚明显不当案例的考察——从环保、食品药品领域切入

　　当行政处罚畸重案件频发时，就需要司法机关进行纠偏。法院应当如何对处罚畸重进行认定，对经审查确为处罚畸重的案件又应当如何处理？针对上述问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）并未直接给出答案，而是笼统地将处罚畸重归入《行政诉讼法》第70条和第77条所规定的“行政行为明显不当”条款中。如此一来，应如何理解“行政行为明显不当”与“行政处罚畸重”的关系？在立法尚未对行政处罚畸重的情形进行规定的情况下，亟需对司法裁判进行研判从而在司法层面对行政处罚畸重的内涵和外延进行明确；换言之，需要在“行政行为明显不当”的视域下，对“行政处罚明显不当”的案例进行考察。

　　笔者在“威科先行法律数据库”网站中，以“行政处罚明显不当”为关键词进行检索，并将案由限定在“环境保护行政管理”与“食品药品安全行政监督管理”领域，共检索到145份判决。“明显不当”有其特定、精确的适用范围，其最好被理解为一个针对行政行为实体裁量问题的审查标准。行政程序的裁量问题理应诉诸“正当程序原则”予以规范，故而程序问题不宜放在“明显不当”的外延下进行讨论。据此，笔者对145份判决进行筛选，确定法院因实体裁量明显不当而对原处罚进行撤销或变更的判决共31份，并将这31份判决作为本文的研判对象。

　　从法院判决的总体情况来看，可以将行政处罚明显不当的认定基本等同于从轻、减轻和不予处罚的情形（其中应当减轻处罚的情形占绝大多数），即行政机关未考虑从轻、减轻或不予处罚的情形而作出畸重的行政处罚决定可以认定为处罚明显不当。从法院认定“处罚明显不当”而判决行政机关败诉的具体情形来看，法院判决撤销或变更被诉行政处罚的案件有31件，其中判决撤销处罚的有7件，判决变更处罚的有24件。从法院的裁判理由来看，法院对处罚明显不当的认定标准主要有如下几种情形（见表1）。

　　1.应当在法定处罚幅度以下予以减轻处罚

　　有64.5%的案件存在法定减轻处罚的事由但处罚机关在执法时并未予以考虑。如在“重庆市绿色再生资源回收网络有限责任公司第四十二回收站与南岸环保局南岸环境行政执法支队一审案”中，原告在未办理危险废物经营许可证的情况下收集并现场处置危险废物1.44吨，在被行政机关发现违法行为后及时进行了纠正，将危险废物交由危险废物处置单位处置，其违法情节较为轻微，社会危害程度较小，被告对原告处以最高限额的20万元罚款属明显不当，应当减轻处罚，法院最终将罚款数额从20万元变更为5万元。

　　2.在法定处罚幅度内未考虑相关因素导致违反过罚相当原则

　　《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第5条明确规定，行政机关实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在司法实践中，“是否合理考虑相关因素”已成为法院审查行政处罚决定是否符合过罚相当原则的重点。

　　在“上犹县社溪镇强隆超市与上犹县市场和质量监督管理局、上犹县人民政府二审案”中，原审被告上犹质监局在对强隆超市进行检查时，发现超过保质期的“美年达”汽水3瓶、未标注生产日期的散装“油烧饼”77个，依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第124条第1款第5项对其处以7万元的罚款。二审法院认为生产经营超过保质期的食品仅为3瓶汽水，销售金额在20元以内，未造成严重后果，而原审被告作出罚款7万元的处罚没有考量相应的情节和后果，明显不当，对此二审法院将7万元的罚款变更为5万元。在此案中，行政处罚的数额本身在法定的处罚幅度内，法院变更后的数额也在法定的处罚幅度内，这与从轻处罚的情形是一致的，因此在法定处罚幅度内未考虑相关因素导致违反过罚相当原则的情形实质上就是应当从轻处罚的情形。

　　3.不予行政处罚

　　《行政处罚法》第33条规定了不予行政处罚的情形。在个别案例中，行政机关对本可不予处罚的违法行为进行了处罚，如在“安阳市顺源锌业有限公司与安阳市龙安区环境保护局一审案”中，原告在执法部门例行检查中被查出烟尘排放浓度超标0.089倍，但该超标行为并非由原告主观故意造成，而且原告超标时间短、浓度低，法院认为原告的违法行为轻微并已及时纠正，没有造成危害后果，应当依法不予行政处罚，遂撤销了原处罚决定。

　　4.违反裁量基准

　　当行政机关对具体违法行为制定了行政处罚裁量基准，行政机关的裁量空间已然收缩。在违反裁量基准的案件中，法院认为行政机关在处罚时对数额选择的幅度过高，应在法定较低的幅度内予以选择并进行变更，此种情况仍然可以看成法院认为应当予以从轻处罚的情形。如在“富川柳家凤发页岩砖厂与贺州市环境保护局二审案”中，贺州市环境保护局在对富川柳家凤发页岩砖厂进行现场检查时，认定该厂技改竣工并投产使用后没有完成项目环保竣工验收手续，违反《建设项目环境保护管理条例》第19条的规定，应依据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》对其在80万~100万的区间内予以处罚，遂对原告罚款80万元。二审法院认为原审原告未组织编制建设项目环境影响报告表而“未验先投”的违法情节并未造成不良后果，应在20万~50万的区间内作出处罚，据此认定行政处罚与“上述自由裁量细化标准及违法事实不符”。

　　二、对行政处罚畸重的反思——基于立法、执法、司法的三重维度

　　由上可见，行政处罚畸重的现象较为广泛地存在于我国行政执法实践中，这不仅不利于个案正义的实现，也容易导致法律适用陷入僵化。造成行政处罚畸重的原因可以从立法、执法、司法三重维度展开分析。

　　1.立法维度：崇尚重罚主义之倾向

　　为摆脱过去“违法成本低、守法成本高”的困境，我国环境保护和食品药品监管领域的立法不断加重违法行为应承担的法律责任。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）增加了按日连续处罚、行政拘留等威慑力度大的制度，被称为“史上最严”。与之类似，2015年修订的《食品安全法》也被称为“史上最严”，其强化了对食品安全违法行为的惩处力度。上述法律的修改都体现了我国立法重罚主义的倾向。

　　综观我国现行环保立法体系，罚款最高额逐步提高。2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）规定的罚款最高额为100万元；2018年颁布的《中华人民共和国土壤污染防治法》将罚款最高额提升为200万元；2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》更是将罚款最高额大幅提升至500万元，可谓开创了我国环保立法巨额罚款的新纪元。食品安全立法的罚款数额同样被大幅提高，新修订的《食品安全法》将大部分违法行为的处罚起点额度由过去的2000元提高到5万元，较严重违法行为的处罚起点提升为10万元，并将罚款最高额由原来的“货值金额10倍”提高到“货值金额30倍”。这种崇尚重罚主义的威慑式执法尽管可以在短期内提升执法效率、降低执法成本，但是长期而言，可能会带来一些深层次的执法问题。

　　2.执法维度：忽视减轻情节之考量

　　我国环境保护和食品药品领域的行政执法呈现精细化和专业化的特点，但是也容易使执法人员陷入“只见树木，不见森林”的困境。执法人员只熟悉或者适用该领域的相关法律，而不综合考量作为行政处罚基本法的《行政处罚法》。对从轻、减轻和不予行政处罚的情形一般仅由《行政处罚法》规定，《大气污染防治法》等单行环保法律法规一般只规定罚款的幅度而不直接规定从轻、减轻和不予行政处罚，因此执法人员忽视了《行政处罚法》中关于减轻处罚的规定，其结果就是忽视了应当予以减轻处罚的情节而导致处罚畸重。

　　另外，在裁量权治理转型的背景下，行政裁量基准制度在我国执法实践中逐渐兴起，其旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制。然而大多数裁量基准都未规定减轻处罚的情形，加之在处罚法定原则下，《行政处罚法》第76条第1款第2项规定擅自改变行政处罚种类、幅度的执法人员，将承担相应的法律责任，如此一来在作为处罚依据的裁量基准未作减轻处罚之规定的情况下，执法人员不敢冒险作出减轻处罚的决定。因此，执法人员可能机械适用裁量基准而导致处罚明显不当，在个案中就算存在法定减轻处罚的情节，但执法人员为了保护自己不受追责，往往也倾向于不作为。

　　3.司法维度：缺乏统一变更之标准

　　当行政相对人以行政处罚畸重为由提起行政诉讼时，就需要司法权对行政权进行有效监督，以对行政处罚进行相应的调适。然而，通过对案例进行梳理可以看出，我国法院在对行政处罚进行变更时存在不统一和非理性的问题，具体表现在如下两个方面：

　　一是对是否应当减轻处罚的认定标准不统一。以“北京海鼎香菜馆与北京市朝阳区市场监督管理局二审案”（以下简称“海鼎香菜馆案”）与“北京乡土青铁锅焖面面馆与北京市延庆区市场监督管理局二审案”（以下简称“乡土青铁锅焖面面馆案”）为例，两个案件发生的时间、地点、案情均十分相近，但判决结果却大相径庭。在“海鼎香菜馆案”中，海鼎香菜馆通过网络平台销售超过许可经营项目范围的凉菜获利14.38元，被处以5.01万元的罚款。北京市第三中级人民法院认为本案处罚幅度并无明显不当，维持一审法院驳回诉讼请求的判决。在“乡土青铁锅焖面面馆案”中，原审原告同样是通过网络平台销售超过许可事项的凉菜获利27元而被罚款5万元，北京市第一中级人民法院却认为原审原告未造成任何实际危害后果，且在立案查处后立刻停止违法行为，应当予以减轻处罚，将5万元的罚款数额变更为1万元。

　　二是罚款数额减轻的幅度参差不齐。在“合肥御和轩养生科技有限公司与合肥市食品药品监督管理局、合肥市人民政府一审案”中，原告御和轩公司生产销售不符合《食品安全国家标准—食品添加剂使用标准》（GB2760—2014）要求的水果茶，违法所得1329.23元，被告对原告作出7万元罚款的处罚，法院认为处罚明显不当作出变更判决，将罚款数额减至5.8万元。在“活然保健食品有限公司与连南瑶族自治县人民政府、县市场监督管理局一审案”中，原告在生产的雪莲清心茶配料中加入蛹虫草和花旗参，货值金额总计1000元，被告以原告生产经营添加药品的食品为由对原告处以12万元的罚款，以添加蛹虫草未标注适宜人群为由对原告处以2.3万元的罚款，共计罚款14.3万元。一审法院认为原告造成危害程度较小，情节相对轻微，将罚款数额减少至2万元。上述两案违法情节相似，但前者法院减少了1.2万元的罚款，后者却减少了12.3万元的罚款。进一步而言，对上述31例法院撤销或变更判决所减少的罚款数额进行分析，最多的减少了80万元，最少的减少了1.2万元，从“不当”的明显程度上来看，各地法院的认识参差不齐，法官在法定处罚幅度以下予以“减轻处罚”的裁量权过大。

　　综上，当前我国在整体立法上有崇尚重罚主义之倾向。在执法上，执法人员因单行环境保护和食品药品监管领域的法律和法规以及有关的行政裁量基准未有减轻处罚之规定，而在个案中不敢适用减轻处罚；在司法上，法院在对行政处罚进行变更时也存在不统一和非理性的问题。要想实现行政处罚的个案正义，就要明确作为实体裁量问题的减轻处罚的适用标准问题。对此，须回溯到行政裁量基准的基本逻辑和框架中，厘清减轻处罚的裁量基准和裁量权限问题，以为执法和司法提供参照。

　　三、减轻处罚的裁量构造及其细化

　　行政裁量指行政法主体在法定限度内所享有的判断和行动的自由。裁量基准一边连接以实现普遍正义为目的的行政处罚法律规范，另一边连接个案的案情事实。如此一来，行政裁量基准被定位于“法律—基准—个案”的结构之中，最终成为实现个案正义的工具。作为一种行政裁量行为，减轻处罚游走在合法性边缘，极有必要透过裁量基准对减轻处罚行政裁量的构造进行分析和细化。

　　1.减轻处罚的裁量构造

　　从法律规范的逻辑构成来看，行政裁量由要件裁量和效果裁量构成。所谓要件裁量，指行政机关在认定有待适用的法律要件时享有判断的空间；而效果裁量则是认定法律要件之后在选择行为的效果上享有裁量的自由。

　　（1）要件裁量。减轻处罚的要件裁量主要体现为判断违法行为的案件事实是否属于法律规定的减轻处罚情形，其本身是一个涵摄的过程，即行政机关将违法事实这一小前提带入减轻处罚构成要件这一大前提，从而得出对违法行为是否予以减轻处罚的法律结论。新修订的《行政处罚法》第32条规定了应当从轻或者减轻处罚的四种具体情形：主动消除或者减轻违法行为危害后果、受他人胁迫或者诱骗实施违法行为、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现。减轻处罚的要件裁量也就是行政机关对上述几种情形的解释和细化。

　　（2）效果裁量。行政机关对要件进行裁量后，若得出对违法行为予以减轻处罚的结论，还要对法律效果进行确定。对符合减轻处罚构成要件的违法行为，行政机关可以根据具体的情形进行选择，此处的行政裁量在理论上被称为“决定裁量”或“决策裁量”。法律规范中有“可以”与“应当”式的规定，对于后者而言，不存在裁量决定。《行政处罚法》第32条规定：当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚。此处的“应当”应理解成“羁束性”的“应当”，即当条件成就时，行政机关没有裁量的余地，必须对行为人予以减轻处罚。而对“可以”式的规定，则要根据案件的实际情况以及其他法律的相关规定予以综合判定。在条件成就，行政机关决定对行为人作出减轻处罚的决定后，作为一种选择裁量，行政机关拥有将处罚降格至何种档次或选择以何种处罚方式来实现减轻处罚的裁量权。

　　2.减轻处罚要件裁量的细化

　　要件裁量作为裁量个案所涉各类利益的最直观表现，指对裁量最终处理决定具有直接影响和作用的各种主客观事实情况。结合环境保护与食品药品领域案件的特点，应当特别注意以下三个要点：

　　（1）危害后果的严重程度。有的法院认为因环境问题和食品药品问题具有特殊性、风险性，关系公众身体健康和生命安全，所以不得适用《行政处罚法》所规定的减轻处罚的条款。也有法院认为出售过期食品实际上并未造成危害后果时可以予以减轻处罚。此处需要对“危害后果”这一不确定的法律概念进行明确。在实践中，可以以一定的“数量”、“金额”或“比例”等临界值来作为裁量基准。第一，根据违法行为发生的次数、继续性或者连续性违法行为的持续时间长短来判定危害后果的严重性。第二，以违法行为的临界点为判断依据。在设置减轻处罚的裁量基准时可以通过对超标的临界倍数进行调整来对危害后果的严重程度进行认定。

　　（2）违法主体的经营类型。在减轻处罚时需要对经营者的经营类型以及实际经济能力进行考量，因为在现代社会财富是不均等的，同一罚款数值适用于贫富状况不同的违法行为人所产生的威慑效果也截然不同。在上述食品药品领域的案例中，涉案的绝大多数都是个体工商户、家庭小作坊等，其违法行为涉及的数量、金额都十分有限。对于此类主体而言，动辄上万元的罚款有可能使其企业经营或家庭生活陷入经济困难。因此，在判断是否有必要减轻处罚时要遵循比例原则，结合个案对被处罚对象违法所得的具体数额、经营类型、实际经济能力等要素进行综合考虑。

　　（3）明确主观过错程度。新修订的《行政处罚法》第33条第2款的规定打破了行政处罚不考察违法者主观认识的既定模式，将主观过错纳入行政处罚的考量范围。因此当事人的主观过错也应成为行政机关减轻处罚时予以考虑的因素。在“曾丽娟与广州市天河区食品药品监督管理局二审案”（以下简称“曾丽娟案”）中，法院在进行变更判决时，充分考虑了被处罚对象曾丽娟的主观过错，判决应当予以减轻处罚。而在“郑州市金水区好友来超市与郑州市金水区市场监督管理局二审案”中，法院认为陈登峰对禁止销售超过保质期食品的规定应当是明知的，其违法行为是主观故意，在疫情特殊时期销售过期食品属于明知故犯，故而法院驳回了其请求撤销原行政处罚决定的上诉请求。

　　3.减轻处罚效果裁量的细化

　　减轻处罚的要件裁量基准是判断适用减轻处罚是否合法的依据，而效果裁量基准则能保障个案处理结果的准确性和合理性。在违法行为符合减轻情节构成要件的情况下，行政机关必须予以减轻处罚，这是限缩行政裁量权的必然选择，接下来需要考虑的更为重要的问题是违法行为处罚可以减轻到何种程度，这一问题是减轻处罚的实质内容。

　　现有的裁量基准主要是通过明确可减轻上限的方式进行规范，例如《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》规定，减轻行政处罚不得低于法定裁量幅度最低倍数或数额的10%。此类规定关注到减轻处罚幅度尚不明确的问题进而对其裁量权限进行探索，极具实践意义，但不可忽视的是其有“一刀切”之嫌：一方面，在“最低倍数或数额的10%至最低倍数或数额”这一区间内的裁量权仍然十分宽泛；另一方面，对一些处罚下限相同、上限不同的违法行为，忽视其情节和危害性的差异而均以处罚下限作为减轻的基准，可能会显失公平。对此，有学者借鉴了刑法规范“罪名式量罚规则”“体系式量罚规则”“中线法”等方法来完善减轻处罚幅度裁量基准，以下详述之。

　　根据“罪名式量罚规则”，在特定违法行为的若干处罚幅度中，选取与其危害性程度相适应且相对较轻的幅度予以减轻。例如《食品安全法》第124条规定了两个处罚幅度：违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，处5万~10万的罚款；货值金额1万元以上的，处货值金额10~20倍的罚款。通过“罪名式量罚”，对违法生产经营食品、食品添加剂货值金额在1万元以上的违法行为予以减轻，应该在最低档“5万~10万”的幅度内予以选择。若对某特定违法行为只有一个处罚幅度，则可以在整部法律体系中寻找与原处罚相衔接的量刑幅度，此为“体系式量罚规则”。

　　这两种处理方式是完善减轻处罚幅度裁量基准的理想模型，但一旦违法行为的处罚幅度本身已是整个法定体系中最低的或者在处罚体系中找不到对应的处罚幅度，则上述两种方法就难以发挥功效，因此“中线法”被提出作为二者的补充。“中线法”将基准点固定在法定处罚下限的中点处，此点即为减轻处罚的底线，如若法定处罚的下限为20万元，则减轻处罚的最大幅度为10万元。在“方林富炒货店”案中，法院便是基于“中线法”将罚款数额从20万元变更为10万元。

　　综上，通过科学合理地设置减轻处罚的行政裁量基准，可以在一定程度上消除因处罚畸重而引起的不公问题以实现个案正义。但在现实生活中，裁量基准不可能将裁量情节、法律效果与生活中每一种可能对号入座，若穷尽上述方法仍无法实现过罚相当，则需要探寻调适处罚明显不当的新方案。否则，一味机械适用裁量基准而罔顾个案具体情况作出的行政行为，只会带来“批发的正义”，而非个案“裁量的正义”。

　　四、减轻处罚制度的调适方案——以裁量逸脱为中心的完善路径

　　当细化裁量基准后仍然无法实现个案正义时，就要对裁量基准进行变通，即适当考虑在行政裁量基准中增设逸脱规则作为行政裁量基准的例外适用。在学理上，裁量基准的逸脱是指执法人员在执法时结合个案的具体情况而逸脱裁量基准的边界，选择不予适用或变更适用相应裁量基准。据此，减轻处罚的逸脱是指在行政处罚时允许执法者在裁量基准规定的处罚幅度外对违法行为人进行处罚。此种逸脱裁量基准执法的权限并非无限制的，否则会导致行政处罚从执法畸重的极端陷入逸脱权限滥用的另一极端，因此要通过具体的制度设计保障裁量逸脱在法治的轨道上合法合理地展开。

　　1.受过罚相当原则的约束

　　过罚相当可谓行政处罚的关键问题，行政处罚的设定和实施均应遵循过罚相当原则，在司法实践中，以过罚相当原则为依据对行政处罚明显不当进行变更也成为非常普遍的现象。如在“曾丽娟案”中，二审法院直接指出“过罚相当原则是行政处罚应当遵循的基本原则之一”，故行政机关逸脱裁量基准执法应该受过罚相当原则的制约，以避免造成裁量权的滥用。值得注意的是，尽管《行政处罚法》第5条第2款列举了行政处罚“违法事实、性质、情节、社会危害程度”等一系列考量因素，但并未明确“相当”的判断标准，这也就导致在行政处罚的实体裁量过程中，过罚相当原则本身无法提供相当性的判断标准。为了解决这一难题，有学者提出将比例原则作为对过罚相当原则中相当性的分析工具。具体而言，比例原则的三个子原则分别发挥不同的价值功能，层层递进，为过罚相当原则中“相当”的认定提供了逻辑严谨、操作方便的适用规则。首先，行政机关选择的手段必须有助于实现目的，对于行政处罚而言，它要求行政机关选择处罚的种类和方式能实现维护社会秩序的目的，此为适当性原则；其次，结合违法行为的具体情节，如前文提及的危害后果的严重程度、违法主体的经营类型、主观过错程度等情节，考虑对该行为进行处罚的最小侵害手段，此为最小侵害原则；最后，考虑处罚成本与维护的社会秩序是否均衡，此为均衡性原则。当行政机关确定可以对违法行为进行减轻处罚后，同样可以适用适当性原则、最小侵害原则、均衡性原则来考虑应将处罚减轻至何种程度。

　　2.合理设置行政裁量基准中的逸脱条款

　　在裁量基准文本的总则中对可以减轻处罚而逸脱裁量进行授权，即当适用现行基准的最低幅度对违法行为人进行处罚仍畸重时，行政处罚实施机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的情况下，逸脱该裁量基准进行执法活动。可以说授权条款是逸脱条款的核心内容，在裁量基准中明确授权条款，是打消执法人员被内部追责的顾虑从而启动逸脱的基础。在裁量基准的文本中可以采用诸如“可以在不违反比例原则、平等原则、过罚相当原则的情况下作出例外的裁量”，“可以结合具体案情作出灵活特殊处理”等表述。

　　在对减轻处罚的逸脱裁量进行授权后，还需要结合要件裁量和效果裁量对减轻处罚具体的逸脱情形进行适当规定，从而使减轻处罚的裁量标准更具可操作性。就行政处罚裁量基准而言，以细化的规则作为主要控制技术的裁量基准，与规范行政处罚裁量权在手段与目的上存在紧张关系，因而逸脱条款的具体情形不宜规定得太过详细。在立法技术上可以采用“列举＋概括”的方式展开，表述上可以采用诸如“存在《行政处罚法》规定的应当或可以减轻处罚情节等特殊情况的”之类的措辞。

　　3.明确裁量逸脱的程序性要求

　　为保障减轻处罚的逸脱条款能够在个案中得到合法合理适用，还需要强化程序以保证裁量逸脱的正当性。若缺少程序上的设计，行政机关有可能在减轻处罚的执法过程中肆意改变减轻的种类和幅度，同样可能造成个案不正义，因此需要对裁量逸脱的程序进行严格限制。

　　（1）内部审批或集体讨论。若行政执法人员在执法时认为适用本行政机关制定的行政裁量基准可能造成处罚明显不当，经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用。在进行内部审批或集体讨论时，必须详细阐释利益衡量的过程，并充分论证逸脱裁量基准处罚是否违反过罚相当原则、比例原则，这样既可以集思广益也能防止独断专权。

　　（2）说明义务。在通过内部审批或集体讨论程序后，行政机关决定对违法行为予以减轻处罚的，要告知违法行为人行政机关逸脱裁量作出减轻处罚决定的事实、理由、依据，并在处罚决定书中予以载明。之所以要尽到说明义务主要有如下三方面的考量：其一，可以明确行政裁量基准的效力，以保证行政裁量基准得到有效执行；其二，可以有效保证行政相对人合法权益不受侵害；其三，保障行政机关和行政执法人员依法履职的需要，便于行政机关和行政执法人员合理行使行政裁量权，避免行政相对人的质疑，一旦发生争议可以将变通适用裁量基准作为说理依据。

　　4.落实尽职免责制度

　　若欲让行政机关及其执法人员卸下被追责的心理包袱，愿意且敢于适用逸脱条款对违法行为人减轻处罚，则须推动尽职免责制度的实施。如前文所述，行政机关在执法时擅自改变行政处罚种类、幅度，将承担相应的法律责任，尤其是在生态环境行政监管领域。相关主体在对生态环境行政执法人员进行责任追究时往往以环境损害结果是否发生为追责标准，而忽视执法人员是否充分履职。质言之，这种“结果导向”的追责机制会导致无论执法人员是否充分履职，只要后续有环境事故发生，执法人员就可能被“无限追责”，尤其受到环保督察的严肃问责。如此一来，即便违法行为存在减轻处罚的情节，执法人员也会因背上沉重的包袱而不敢作出减轻处罚的处理。

　　结语

　　在全面深化“放管服”改革的进程中，屡屡出现因处罚畸重而明显不当的案件。已有研究主要从行政执法理论的角度尤其是从行政处罚裁量基准制度的视角探讨处罚畸重的调适之道。本文基于司法裁判的视角，聚焦环保和食品药品监管领域的行政处罚案件，并以此为出发点从立法、执法、司法三重维度对行政处罚畸重的成因进行了全面的梳理和分析。在法律责任普遍较重的情况下，如何正确适用《行政处罚法》第32条减轻处罚的规定显得尤为重要。本文运用减轻行政处罚裁量基准以及裁量逸脱的相关理论，针对性地对环保和食品药品监管领域减轻行政处罚案件的“要件裁量”和“效果裁量”进行了分析和细化，提出当细化裁量基准仍然无法实现个案正义时，应允许行政机关在过罚相当原则的约束下，逸脱裁量基准进行执法，从而实现个案正义。来源：行政执法研究