（来源：固原市生态环境局）

　　在生态环境保护综合行政执法领域，生态环境主管部门及其执法机构的违法行为有多种表现形式。法律责任是法律得以有效实施的保障机制。如果违反了法律而不承担任何不利后果，那么这部法律就不可能真正发挥规范行为、调节社会关系的功能和作用。生态环境保护综合行政执法的有效运行，离不开法律责任的保障。

　　追究生态环境主管部门及其执法机构和工作人员违法行为的法律责任需依法进行。“ 依法” 主要是指依照《公务员法》《公职人员政务处分法》《监察法》以及《监察法实施条例》《行政机关公务员处分条例》等法律、法规和规章等规定执行。处分和政务处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。根据《公务员法》第六十四条规定，受处分期间不得晋升职务、职级和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，按照规定降低级别。上级行政机关或者有关机关应当根据违法行为的情节、危害程度等情况，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　一、没有法定依据等违法实施处罚的行政法律责任

　　《行政处罚法》第七十六条第一款规定了五种违法行为，分别为：

　　一是没有法定依据实施行政处罚的。行政处罚涉及对公民的人身权、财产权和法人、其他组织的财产权的限制或剥夺，这些权利都是受宪法和法律保护的，没有法定依据，任何机关和组织不得剥夺。处罚法定是行政处罚应遵循的一项基本原则。《行政处罚法》第四条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《行政处罚法》第三十八条第一款规定，行政处罚没有依据或实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。因此，行政机关实施行政处罚，必须有法律、法规或者规章作为依据。法律、法规或者规章没有明文规定行政处罚的，行政机关不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。

　　二是擅自改变行政处罚种类、幅度实施行政处罚。擅自改变行政处罚种类、幅度，是指行政机关在实施行政处罚时，擅自改变法律、法规或者规章规定的行政处罚的种类或者幅度。例如根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的行为，应责令限期改正，处20 万元以上100 万元以下的罚款；逾期不改正的，处100 万元以上200 万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5 万元以上20 万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。对未造成重大环境污染或者生态破坏的，责令关闭。又如根据《环境影响评价法》第三十一条第三款的规定，对建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的行为，应由生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。实施处罚时给予十万元的罚款处罚。行政机关在实施行政处罚的过程中，必须按照法律、法规或者规章规定的处罚种类和幅度进行处罚，不得随意变更处罚的种类和幅度，否则作出的处罚决定违法。

　　三是关于违反法定的行政处罚程序实施行政处罚。对违法者实施行政处罚，不仅要严格按照法律、法规和规章规定的种类和幅度进行，还应当遵守法定的程序，即不仅要符合实体法，还要符合程序法。处罚程序是行政机关合法、公正地实施处罚的有效保障。《行政处罚法》对行政处罚的实施规定了很多程序性的要求，如回避制度、陈述和申辩制度、调查制度、听证制度等，这些行政处罚程序性的规定是行政机关合法、公正、规范实施行政处罚的有效保障。还有其他法律、法规、规章（如《环境行政处罚办法》）也规定了实施某种行政处罚的特别程序，只要不与《行政处罚法》相冲突，也是有效的，行政机关也应遵守。同时，《行政处罚法》第三十八条第二款对违反法定程序规定了相应法律后果，明确违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

　　四是关于违反委托处罚规定实施行政处罚。《行政处罚法》第二十条对行政机关委托受委托组织实施行政处罚作出了规定，明确行政处罚委托从严把握，防止滥处罚，明确委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并向社会公布。如果行政机关没有法律、法规、规章依据自行委托其他组织实施行政处罚，或者委托不符合《行政处罚法》第二十一条规定条件的组织实施行政处罚等，都属于违反《行政处罚法》第二十条关于委托处罚的规定的行为，应当承担相应法律责任。

　　五是执法人员未取得执法证件实施行政处罚。执法证件是执法人员从事行政执法工作的身份证明。《行政处罚法》第五十五条第一款规定，执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件；当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件；执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。执法人员未取得执法证件，也就谈不上出示执法证件，因此应当承担相应法律责任。

　　根据《行政处罚法》第七十六条第一款的规定，行政机关实施行政处罚，有上述情形之一的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　二、该立案不立案、该制止违法行为不制止、该处罚不处罚、该移送不移送等情形的行政法律责任

　　1.该立案不立案的行政法律责任

　　《行政处罚法》第五十四条第二款规定，符合立案标准的，行政机关应当及时立案。这一规定的目的是防止行政不作为，有案不立、有案不查，同时明确立案依据等信息应当公示。《行政处罚法》第七十六条第二款是2021 年修订《行政处罚法》新增加的内容，对应当立案不及时立案的，设定了相应的法律责任，加大了追责力度。《行政处罚法》第七十六条第二款的“ 依照前款规定予以处理” ，是指依照《行政处罚法》第七十六条第一款规由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　2. 该移交不移交的行政法律责任

　　行政处罚和刑罚是性质不同的两种处罚措施，所依据的法律规范，产生的社会效果也不一样。我国实行行政权与司法权并行的制度，根据行政权与司法权的分工原则，对一般的违法行为的查处，属行政机关的职权范围，由行政机关管辖，适用行政法的相关规定。如果违法行为构成犯罪的，则属于司法权的范围，由司法机关适用刑事法律的相关规定追究法律责任。实践中，有的行政执法机关将应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件而不移送，以行政处罚代替刑事处罚，对一些涉嫌犯罪的违法行为给予行政处罚后便放行。这种做法，不仅严重损害了社会主义法制的尊严，同时也影响了行政机关执法效果，而且使有些犯罪分子得不到及时的惩处，这对维护公共利益和社会秩序以及保护公民、法人或者其他组织的合法权益是十分不利的，必须予以坚决制止。[1]对此，《行政处罚法》第二十七条对行刑衔接作了原则性规定，即违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。《行政处罚法》第八十二条对行政机关对应当依法移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，以行政处罚代替刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定了处分的责任。

　　3. 该制止违法行为不制止、该处罚不处罚的行政法律责任

　　行政处罚领域中，行政机关不作为有多种表现形式，包括该制止违法行为未制止，该给予行政处罚未给予，该给予较重的行政处罚给予了较轻的行政处罚等。行政机关应当履行法律赋予的行政职权，根据《行政处罚法》第八十三条的规定，对行政机关应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公民利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　三、对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的行政法律责任

　　罚款、没收财物的单据是行政机关收取被处罚人金钱、财物的法定凭证，也是行政机关向财政部门缴纳罚款和没收财物拍卖所得款项的凭证。《行政处罚法》第七十条明确规定，行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据；不出具财政部门统一制发的专用票据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。由此可见，收缴罚款、没收财物是要式行为，行政机关必须作出正式处罚决定，并开具收缴罚款、没收财物的单据。收缴罚款、没收财物的单据只能由法定部门制发，其他任何个人、组织都无权印制。收缴罚款、没收财物不使用法定部门制发的罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据，财政部门无法收取行政机关应上缴国库的罚款和没收财物拍卖所得款项，造成国家财产流失。同时，这些金钱和财物落入行政机关“ 小金库” 或执法人员手中，致使行政机关滥发财物、执法人员贪污腐化。[2]因此，《行政处罚法》第七十七条对此类违法行为的法律责任作出规定，具体可以分为两种情况：一是行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据的；二是使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的。对这两种情况，当事人都有权拒绝，并有权予以检举，由上级行政机关或者有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。同时，对第二种情况，由上级行政机关或者有关机关对使用的非法单据予以收缴销毁。

　　四、自行收缴罚款的行政法律责任

　　罚款是行政管理活动中运用得最为普遍的一种处罚措施，存在的问题也最多。历史上，一些行政机关将罚款作为创收的一种手段，用来解决本单位经费不足问题，或者用于发放奖金、福利。由于受经济利益的驱动，导致个别行政机关滥罚款，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，腐化了干部队伍，破坏了政府形象，影响了政府和群众的关系。[3]为了防止行政机关及其执法人员在行政管理活动中受经济利益驱动而滥施处罚，杜绝行政管理活动中的不正之风，《行政处罚法》第六十七条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；除依照本法第六十八条、第六十九条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款；当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15 日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款；银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。根据《行政处罚法》第七十八条的规定，行政机关违反《行政处罚法》第六十七条的规定自行收缴罚款的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　五、截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物的行政法律责任

　　《行政处罚法》第七十四条第二款规定，罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。罚款、没收违法所得和没收非法财物拍卖所得款项是国有财产，应当全部上缴国库，行政机关或者个人不得截留、私分或者变相私分。根据《行政处罚法》第七十九条第一款规定，行政机关截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物的，由财政部门或者有关机关予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　六、执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、将收缴罚款据为己有的行政法律责任

　　执法人员行使职权，应当公正无私，不得以手中的权力谋取私利。根据《行政处罚法》第七十九条第二款的规定，执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、将收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予处分。

　　七、使用或者损毁查封、扣押的财物，对当事人造成损失的行政法律责任

　　自2015 年《环境保护法》及其配套办法实施以来，查封、扣押案件数量一直稳居适用四个配套办法案件的榜首位置，并且遥遥领先。对被查封、扣押的财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁。根据《行政处罚法》第八十条的规定，行政机关使用或者损毁查封、扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　八、违法实施检查措施或者执行措施的行政法律责任

　　行政机关实施行政处罚，必须查明事实，违法事实不清的，不得给予处罚。为了查明事实，需要调查、收集有关证据。行政机关在调查、收集有关证据时，需要采取相应的检查措施。《环境保护法》第二十四条、《水污染防治法》第三十条、《大气污染防治法》第二十九条、《噪声污染防治法》第二十九条、《固体废物污染环境防治法》第二十六条、《土壤污染防治法》第七十七条、《放射性污染防治法》第十一条等均规定了执法部门的现场检查权。除《行政处罚法》第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件；当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7 日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。根据《行政处罚法》第七十二条的规定，当事人逾期不履行行政处罚决定行政机关可以实施行政强制执行。

　　实施检查措施或者执行措施，是为了行政机关更好地履行法定职责。行政机关实施这些措施时，应当遵守法律规定的权限和程序。根据《行政处罚法》第八十一条的规定，行政机关违法实施检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　[1]许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021 年版，第195 页。

　　[2]许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021 年版，第189 页- 第190 页。

　　[3]袁杰、赵振华主编：《中华人民共和国行政处罚法问答》，中国民主法制出版社2021 年版，第119 页-120 页。