裁判要点

　　根据行政处罚法的规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规、规章的事实和证据，行政处罚的种类和依据等。本案中，行政机关对违法行为人作出了没收违法所得的行政处罚，但在行政处罚事先告知书及行政处罚决定书中未明确没收违法所得的法律依据，属于适用法律错误。

　　行政处罚法第二十八条第二款规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。该规定是行政处罚实施中，对违法所得处置的一般性规定。在行政执法过程中，当具体案件存在违法所得情形时，行政机关应当依据该规定进行处置。本案中，客观上存在当事人从违法行为中可获得的款项，基于其行为的违法性，该款项具有违法所得的性质。但该款项是否全部认定为违法所得，是否扣除经营成本，需要行政机关根据违法所得计算方法的相关规定依法予以确定。因此，本案所涉行政处罚决定因适用法律错误被撤销后，行政机关应当根据查明的事实依法重新作出处罚决定。

　　对于本案违法所得的处理，复议机关作出的行政复议决定以没有法律依据为由，撤销行政机关所作案涉行政处罚决定中没收违法所得的处罚，但没有依照行政处罚法第二十八条第二款的规定，就违法所得的处理责令原行政机关重新作出处罚决定，亦属于适用法律错误。

　　裁判文书

　　重庆市第二中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2025）渝02行终327号

　　上诉人（一审原告）重庆市万州区邓某再生资源有限公司。

　　被上诉人（一审被告）重庆市万州区城市管理局。

　　被上诉人（一审被告）重庆市万州区人民政府。

　　上诉人重庆市万州区邓某再生资源有限公司（以下简称邓某再生资源有限公司）因诉被上诉人重庆市万州区城市管理局（以下简称万州区城市管理局）、重庆市万州区人民政府（以下简称万州区人民政府）罚款及行政复议一案，不服重庆市万州区人民法院（2025）渝0101行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2026年3月6日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2024年7月19日，在万州区太白路99号三峡福斯德广场步行街，万州区城市管理局现场扣押邓某再生资源有限公司5桶废弃食用油脂。2024年8月16日，万州区城市管理局作出解除扣押决定书，要求邓某再生资源有限公司于当日前取回被扣押物品。邓某再生资源有限公司逾期未取回，万州区城市管理局遂将上述油脂交由万州区人民政府确定的废弃食用油脂处置单位进行无害化、资源化处置，共处置废弃食用油脂0.28吨，产生收益1124.35元。

　　2024年8月29日，万州区城市管理局对邓某再生资源有限公司进行现场检查，发现该公司未通过万州区人民政府以招标等方式取得餐厨垃圾收集、运输、处理资格，收集、运输废弃食用油脂1.18吨并储存于重庆市万州区太白街道万二村三组91号。在对邓某再生资源有限公司法定代表人邓某安进行询问并制作现场勘验检查笔录后，万州区城市管理局决定对相关废弃食用油脂予以扣押。2024年8月30日，万州区城市管理局对邓某再生资源有限公司涉嫌未经万州区人民政府通过招标等方式确定，擅自从事餐厨垃圾收集、运输予以立案。同日，万州区城市管理局向邓某再生资源有限公司作出责令停止（改正）违法行为通知书，认为邓某再生资源有限公司未通过万州区人民政府以招标等方式确认取得餐厨垃圾收集、运输资格，其在万州区域内从事餐厨垃圾收集、运输，违反《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定。根据《重庆市餐厨垃圾管理办法》第十四条的规定，责令邓某再生资源有限公司立即停止收集、运输餐厨垃圾、处理废弃食用油脂。2024年9月27日，万州区城市管理局作出解除扣押决定书，要求邓某再生资源有限公司于当日前取回被扣押物品。邓某再生资源有限公司逾期未取回，万州区城市管理局遂将上述油脂交由万州区人民政府确定的废弃食用油脂处置单位进行无害化、资源化处置，共处置废弃食用油脂1.18吨，产生收益3661.41元。

　　2024年11月11日，万州区城市管理局对邓某再生资源有限公司作出《行政处罚事先告知书》，告知其违反《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定，根据《重庆市餐厨垃圾管理办法》第十四条的规定，拟对邓某再生资源有限公司作出如下行政处罚：没收违法所得4785.76元，罚款25000元，并告知邓某再生资源有限公司享有陈述、申辩的权利。2024年11月21日，在听取邓某再生资源有限公司的陈述和申辩后，万州区城市管理局作出渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定，决定对邓某再生资源有限公司没收违法所得4785.76元，罚款25000元。

　　邓某再生资源有限公司不服，于2024年12月18日向万州区人民政府申请行政复议。2025年3月29日，万州区人民政府作出万州府复〔2024〕770号行政复议决定，认为万州区城市管理局作出的处罚决定中没收违法所得的事实不清，且未引用法律依据，决定撤销渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定第一项，即没收违法所得4785.76元；维持第二项，即罚款25000元。邓某再生资源有限公司不服，提起本案诉讼，请求撤销万州区城市管理局作出的渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定及万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号行政复议决定的第二项；案件诉讼费由万州区城市管理局、万州区人民政府承担。

　　另查明，2019年10月28日，重庆市环境卫生管理局向邓某再生资源有限公司颁发了城市生活垃圾经营性清扫、收集服务许可证。邓某再生资源有限公司曾于2023年因未经万州区人民政府通过招标等方式确定擅自从事废弃食用油脂收集、运输被处罚过1次，且在本案调查过程中拒绝提供案件相关证据材料。

　　一审法院认为，根据《重庆市市容环境卫生管理条例》第五条第二款的规定，区县（自治县、市）市容环境卫生主管部门负责辖区内的市容环境卫生管理工作。根据《重庆市餐厨垃圾管理办法》第三条第二款的规定，区县（自治县）市容环境卫生主管部门负责本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输、处理的管理、监督和协调工作。万州区城市管理局作为万州区市容环境卫生主管部门，履行行政区域内餐厨垃圾收集、运输、处理的管理职能，依法享有行政处罚实施权。

　　《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第二款、第三款规定：“从事餐厨垃圾收集、运输、处理活动应当依法取得城市生活垃圾经营许可证。区县（自治县）人民政府应当鼓励社会参与，积极探索餐厨垃圾收集、运输和处理的市场化运作模式，原则上应当通过招标等公平竞争方式在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位。”邓某再生资源有限公司在仅取得城市生活垃圾经营许可证的情况下擅自对餐厨垃圾进行收集、运输和处理，违反了《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定。

　　《重庆市餐厨垃圾管理办法》第十四条规定：“违反本办法第七条第二款、第三款的规定，未取得城市生活垃圾经营许可证擅自从事餐厨垃圾收集、运输、处理的，或者未经区县（自治县）人民政府通过招标等方式确定擅自从事餐厨垃圾收集、运输、处理的，由市容环境卫生主管部门责令停止违法行为，处5000元以上10000元以下的罚款；情节严重的，处10000元以上30000元以下的罚款。”邓某再生资源有限公司的行为违反《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定，万州区城市管理局适用该规定对邓某再生资源有限公司作出行政处罚，法律依据充分。

　　根据《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十五条第一款第四项、第五项的规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从重行政处罚：多次实施同一违法行为且已受过行政处罚的；伪造、变造、隐匿或者销毁证据的。根据该办法第十七条的规定，当事人具有多种裁量情节的，按照下列规则实施行政处罚：具有2个或者2个以上从重情节且不具有从轻或者减轻情节的，一般按照最高处罚幅度实施行政处罚。本案中，邓某再生资源有限公司在2023年因未经万州区人民政府通过招标等方式确定擅自从事废弃食用油脂收集、运输已被行政处罚，其在2024年7月19日、8月29日再次擅自从事餐厨垃圾经营，并在调查过程中拒绝提供案件相关证据材料，具有两个从重情节且不具有从轻或者减轻情节，万州区城市管理局对邓某再生资源有限公司处罚款25000元，罚款数额裁量适当。

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十九条第一款第二项、第三项的规定，行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：违反法律、法规、规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据。本案中，万州区城市管理局对邓某再生资源有限公司作出没收违法所得的行政处罚，未在处罚决定书中载明违法所得的事实与法律依据，万州区人民政府撤销处罚决定书中没收违法所得4785.76元的处罚，适用法律正确。

　　综上所述，万州区城市管理局作出的渝万州城罚决字〔2024〕53号处罚决定中没收违法所得的部分已被万州区人民政府指出并撤销，法院不再重复撤销。万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓某再生资源有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由邓某再生资源有限公司承担。

　　邓某再生资源有限公司不服该判决提起上诉称，一、《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定违反了上位法《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市生活垃圾管理条例》，二条例未规定从事餐厨垃圾收集、运输、处理除应取得城市生活垃圾经营许可证之外，还应通过区县人民政府以招标等方式确定资格。《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定属于违法增设行政许可条件。万州区人民政府在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位时，没有通过公开招标等公平竞争方式进行。万州区城市管理局适用《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定，认定上诉人邓某再生资源有限公司的违法事实，属于认定事实不清，适用法律错误。二、上诉人邓某再生资源有限公司收集餐厨垃圾有成本支出。上诉人邓某再生资源有限公司没有实施违法行为，本案不涉及违法所得应予没收的情形。三、在没有违法事实的情况下，万州区城市管理局对上诉人邓某再生资源有限公司实施罚款，缺乏事实和法律依据。请求撤销一审判决，撤销万州区城市管理局作出的渝万州城罚决字〔2024〕53号处罚决定及万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号复议决定的第二项。

　　万州区城市管理局辩称，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十八条规定：“县级以上地方人民政府环境卫生等主管部门应当组织对城乡生活垃圾进行清扫、收集、运输和处理，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处理。”《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定，与《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市生活垃圾管理条例》并不冲突，不存在违法增设许可条件的情形。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判决。

　　万州区人民政府辩称，万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判决。

　　一审中，万州区城市管理局在法定期限内提交下列证据：第一组：1.关于调整万州区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制的通知；2.关于万州区城市管理综合行政执法支队机构编制事项的通知。第二组：3.立案审批表；4.立案通知书及送达回证；5.送达地址确认书；6.责令停止（改正）违法行为通知书及送达回证；7.现场检查笔录；8.现场照片及说明；9.邓某再生资源有限公司营业执照复印件、邓某安身份证复印件；10.对邓某安调查笔录3份；11.对王某国调查笔录4份及身份证复印件；12.对向某前调查笔录2份及身份证复印件；13.对黄某川调查笔录2份及身份证复印件；14.万州区享哆味餐饮服务馆微信收款记录；15.重庆市松泽环保科技有限公司渝中分公司营业执照、城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务许可证；16.陈某祥收款记录；17.南通宏智石化仓储有限公司收货单据3份；18.邓某再生资源有限公司证明；19.城市生活垃圾经营性清扫、收集许可证。第三组：20.对王某国物品扣押现场笔录、扣押决定书及送达回证、解除扣押决定书及送达回证；21.重庆嘉博文生物科技有限公司证明、王某国废弃食用油脂统计表、生物油（地沟油）销售合同；22.对邓某再生资源有限公司物品扣押现场笔录、扣押决定书及送达回证、解除扣押决定书及送达回证；23.废弃食用油脂无害化处置情况说明、重庆嘉博文生物科技有限公司委托加工成本费用明细表、中标通知书2份、关于9月废弃食用油脂未中标的情况说明、废弃食用油脂检验报告单2份；24.关于返还无害化资源化处置废弃食用油脂后的相关款项的通知及送达回证；25.关于对邓某再生资源有限公司违法收集的废弃食用油脂无害化资源化处置后返还相关款项的函；26.重庆嘉博文生物科技有限公司称重记录、称重单、违法收集废弃食用油脂处置结算单。第四组：27.行政处罚事先告知书及送达回证；28.陈述申辩笔录；29.行政处罚决定书（2024-53）及送达回证。第五组：30.万州区餐厨垃圾无害化处理项目特许经营权协议（部分）及政府授权书；31.万州区餐厨垃圾无害化处理项目特许经营权协议补充协议。

　　万州区人民政府向一审法院提交如下证据：1.行政复议申请书及申请人相关证明材料；2.行政复议补正通知书、复议受理通知书、答复通知书、延期审理通知书及送达回证；3.万州区城市管理局《行政复议答复书》及证据清单；4.听取当事人意见笔录；5.万州府复〔2024〕770号行政复议决定书及送达回证。

　　邓某再生资源有限公司未向一审法院提交证据。

　　经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下，万州区城市管理局、万州区人民政府举示的证据真实、合法，与本案相关联，应予采信。

　　上述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的分析认证意见正确，本院予以确认。

　　本院查明，万州区人民政府确定的本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位是重庆嘉博文生物科技有限公司。本院查明的其他事实与原审无异。

　　本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人邓某再生资源有限公司违法事实是否成立；2.本案违法所得的处理是否符合法律规定；3.本案罚款数额的确定是否适当。

　　一、关于上诉人邓某再生资源有限公司违法事实是否成立

　　首先，《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款规定具有法律层面的上位法依据，不属于违法增设许可条件。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十八条规定：“县级以上地方人民政府环境卫生等主管部门应当组织对城乡生活垃圾进行清扫、收集、运输和处理，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处理。”餐厨经营产生的废弃食用油脂属于城乡生活垃圾中的餐厨垃圾，废弃食用油脂处置应受《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的调整和规制。《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款规定：“区县（自治县）人民政府应当鼓励社会参与，积极探索餐厨垃圾收集、运输和处理的市场化运作模式，原则上应当通过招标等公平竞争方式在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位。”因此，《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款规定要求从事餐厨垃圾收集、运输和处理除取得城市生活垃圾经营许可证外，还需区县（自治县）人民政府通过招标等公平竞争方式在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中予以确定，具有法律层面的上位法依据，不应认定为违法增设许可条件。

　　其次，《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款规定不存在与重庆市地方性法规规定的冲突。就法律规定的理解与适用而言，对于法律已经作出规定的事项，地方性法规未作出规定，不能视为地方性法规对法律规定作出了调整。相反，作为立法技术规范，对于法律已经作出规定的事项，地方性法规一般不需要作出重复性的规定。在具体案件中，行政机关在适用地方性法规时，应当同时适用作为上位法的法律作出的规定。并且，《重庆市生活垃圾管理条例》第一条明确规定，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。因此，《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市生活垃圾管理条例》两部地方性法规，未规定从事餐厨垃圾收集、运输和处理除取得城市生活垃圾经营许可证外，还需区县（自治县）人民政府通过招标等公平竞争方式在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位，并不排斥《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十八条规定的适用。餐厨垃圾处置关系食品安全，利用餐厨垃圾提炼的所谓“地沟油”，经非法渠道回流到餐桌，带来严重食品安全隐患，群众对此反映强烈，引起社会广泛关注。作为餐厨垃圾管理的体系化法律文件，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市生活垃圾管理条例》《重庆市餐厨垃圾管理办法》加强餐厨垃圾管理、确保无害化利用、消除食品安全隐患的法律精神，一脉相承。因此，《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款关于餐厨垃圾经营主体资格的规定不存在与《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市生活垃圾管理条例》相关规定的冲突。

　　第三，万州区人民政府未通过招标等公平竞争方式在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位，不影响对邓某再生资源有限公司违法事实的认定。根据《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款的规定，万州区人民政府确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位应当在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中通过招标等公平竞争方式予以确定。但万州区人民政府确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位的行为属于行政许可，系另一法律关系。上诉人邓某再生资源有限公司在已取得城市生活垃圾经营许可证的情况下，不服该行政许可行为，可依法另行主张权利。在该许可行为没有明显重大违法情形被确认无效或者被有权机关依法撤销之前，该许可行为的效力应予确认。上诉人邓某再生资源有限公司以万州区人民政府未通过招标等公平竞争方式在取得城市生活垃圾经营许可证的单位中确定本行政区域内的餐厨垃圾收集、运输和处理单位为由，否认其违法事实的主张不能成立。本案中，邓某再生资源有限公司在仅取得城市生活垃圾经营许可证的情况下，未经万州区政府通过招标等方式许可就从事废弃食用油脂的收集、运输和处理活动，属于擅自进行餐厨垃圾收集、运输、处理，万州区城市管理局根据《重庆市餐厨垃圾管理办法》第七条第三款、第十四条的规定认定上诉人的违法事实，事实清楚，于法有据。

　　二、关于本案违法所得的处理是否符合法律规定

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十九条第一款第二项、第三项的规定，行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明违反法律、法规、规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据。本案中，万州区城市管理局对邓某再生资源有限公司作出了没收违法所得的行政处罚，但在行政处罚事先告知书及行政处罚决定书中未明确没收违法所得的法律依据，属于适用法律错误。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。该规定是行政处罚实施中，对违法所得处置的一般性规定。在行政执法过程中，当具体案件存在违法所得情形时，行政机关应当依据该规定进行处置。本案中，客观上存在邓某再生资源有限公司从事废弃食用油脂餐厨垃圾收集处理可获得的款项4785.76元，基于其行为的违法性，该款项具有违法所得的性质。但该款项是否全部认定为违法所得，是否扣除经营成本，需要万州区城市管理局根据违法所得计算方法的相关规定依法予以确定。因此，本案所涉行政处罚决定因适用法律错误被撤销后，万州区城市管理局应当根据查明的事实依法重新作出处罚决定。

　　对于本案违法所得的处理，万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号行政复议决定以没有法律依据为由，撤销万州区城市管理局渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定中没收违法所得的处罚，但没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款的规定，就违法所得的处理责令万州区城市管理局重新作出处罚决定，亦属于适用法律错误。

　　三、关于本案罚款数额的确定是否适当

　　因万州区城市管理局作出的渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销并责令重作。因此，本案对罚款数额的确定，不作实体评判，避免对万州区城市管理局重新作出处罚决定时就罚款数额的确定产生预决效力。万州区城市管理局可根据查明的事实，综合考虑违法行为的性质、情节、危害后果等情况依法确定罚款的数额。

　　综上，万州区城市管理局作出的渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定、万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号行政复议决定适用法律错误，依法应予撤销。万州区人民法院（2025）渝0101行初100号行政判决适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决如下：

　　一、撤销重庆市万州区人民法院（2025）渝0101行初100号行政判决；

　　二、撤销重庆市万州区人民政府作出的万州府复〔2024〕770号行政复议决定；

　　三、撤销重庆市万州区城市管理局作出的渝万州城罚决字〔2024〕53号行政处罚决定；

　　四、重庆市万州区城市管理局自本判决生效之日起九十日内重新作出处罚决定。

　　一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人重庆市万州区城市管理局、重庆市万州区人民政府各承担50元。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 　   张建平

　　审  判  员 　   程鸿声

　　审  判  员　    盛建华

　　二〇二六年三月十六日

　　法官助理　    韦　玮

　　书  记  员　    熊雨来

　　来源：行政涉法研究