最高法院判例：未经征收直接将集体土地登记为国有违法

　　【裁判要旨】

　　行政机关未经法定征收程序，仅依据村民代表大会决议将集体土地直接确认为国有土地并颁发国有土地使用证，缺乏法律依据，该颁证行为违法。但若涉案地块已另行出让并办理新的不动产权证，且已实际开工建设，从维护社会公共利益的角度出发，人民法院不宜判决确认该颁证行为无效或撤销该证，而应确认该行政行为违法。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申1065号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙秀荣，女，1951年9月8日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。

　　再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省郑州市人民政府，住所地：河南省郑州市中原区中原西路233号。

　　法定代表人：王新伟，该市人民政府市长。

　　一审第三人：河南省郑州市金水区南阳路街道办事处岗杜村寺坡村民小组。

　　负责人：王国强，该村民小组组长。

　　再审申请人孙秀荣因诉河南省郑州市人民政府土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终811号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员阎巍、审判员聂振华参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　孙秀荣向本院申请再审称：再审申请人对一审判决书载明的查明的事实部分和本院认为第一、第二以及第三部分中土地未依法征收转为国有没有异议，但对一审认为“郑国用（2007）第0709号国有土地使用权证所涉地块已出让并开工建设，若确认该证无效将给社会公共利益造成重大损害，故应确认被诉行政行为违法”部分有异议。（一）认定事实错误。被申请人没有证据证明涉案土地已出让和开工建设，整个寺坡村的土地仅建设了四栋房屋，没有证据证明四栋房屋所占用的土地即为涉案土地证项下的土地，更没有证据证明涉案土地证项下的土地已全部用于已建造的四栋房屋。一审认定涉案土地已出让，基于出让的性质，涉案土地只能用于商业开发，而非安置房，不涉及公共利益。即使是已建造的四栋安置房，涉案土地仍为集体土地，集体土地用于非农业建设应当依法办理农用地转用和土地征收手续。一审已经查明，案涉土地未被依法征收，四栋房屋属于非法建筑，不受法律保护。（二）适用法律错误。根据行政诉讼法第75条规定，一、二审法院判决只确认违法未确认无效没有法律依据。再审申请人提供的新证据（2016）豫行终1593号判决明确判定：“本院二审除确认一审法院查明的案件事实外。另查明，涉及本案张玲枝等十七人被征收房屋占压的土地性质均为集体土地。”足以推翻一、二审判决。请求：撤销一、二审判决，撤销被申请人颁发的郑国用（2007）第0709号国有土地使用权证。

　　本院经审查认为，根据一、二审法院查明的事实，案涉土地原系寺坡村民组所有的集体土地，2004年11月，寺坡村民组就案涉土地向郑州市人民政府申请进行国有土地使用权登记。2006年4月6日，寺坡村民委员会召开村民代表大会，通过了《郑州市金水区岗杜村民委员会寺坡村民组全体村民（代表）大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》，后相关部门对涉案土地进行了地籍调查、权属审核等程序，2007年郑州市国土资源局向郑州市人民政府进行请示，经批准，郑州市人民政府为寺坡村民组颁发了被诉的郑国用（2007）第0709号国有土地使用权证。寺坡村的案涉土地性质原为集体土地，未经征收，郑州市人民政府以寺坡村民代表大会决议将案涉集体土地确认为国有土地，为寺坡村民组核发国有土地使用证，缺乏法律依据。但案涉地块已另行出让并办理新的不动产权证，且已开工建设，一、二审法院从社会公共利益的角度考虑,判决确认被诉颁证行为违法并无不当。

　　综上，孙秀荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人孙秀荣的再审申请。

　　审 判 长    仝  蕾

　　审 判 员    阎  巍

　　审 判 员    聂振华

　　二Ｏ一九年二月二十七日

　　法官助理    唐斯斯

　　来源：行政法实务