最高法判例：政府信息公开申请权的行使边界

　　? 裁判要点

　　1. 政府信息公开申请权的行使边界：政府信息公开的目的，是为了保障公民、法人和其他组织的政府信息知情权，让公众更多地了解政府信息，以便于公众监督行政机关依法行政，和有效使用政府信息。换句话说，公民、法人或其他组织申请政府信息公开，前提条件应当是申请公开的事项属于政府信息公开的范畴，且申请人提出申请时对该项政府信息不知晓。如果申请人申请的事项不属于政府信息公开范畴，或者申请政府信息公开之前已经获取相关信息，仍然向行政机关申请政府信息公开的，属于滥用政府信息公开申请权的行为。

　　2. 咨询性事项与政府信息公开的区分标准：申请要求行政机关对已获取的政府信息内容进行解读、答复（如询问审批单征收范围是否包含特定区域），属于咨询性质，并非请求公开现存政府信息，不属于《政府信息公开条例》调整范畴。

　　3. 程序性告知行为的可诉性认定：行政机关基于委托规定，仅告知申请人向受托机关咨询、申请信息公开的程序性权利告知行为，属于行政行为过程性行为，不对申请人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围；二审裁判未对此作出明确裁判存在不妥，但再审不作出对申请人更不利的裁判。

　　? 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申4597号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）魏晓，女，汉族，1975年12月24日出生，住湖南省长沙市开福区。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。

　　法定代表人许达哲，省长。

　　委托代理人曹净蓉，省政府政务公开办工作人员。

　　委托代理人彭茗，省政府法制办工作人员。

　　再审申请人魏晓因诉被申请人湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服湖南省高级人民法院于2018年3月5日作出的（2017）湘行终1354号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2017年2月13日，魏晓通过邮寄方式，向湖南省政府提交政府信息公开申请书，申请公开（2012）政国土字第1915号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称1915号审批单）；并申请公开答复1915号审批单的征收范围是否包括大塘基社区，以及作出将大塘基社区纳入征收范围的更正审批单，并附注相关理由和证据。申请书的事实和理由部分还明确，2014年9月20日，魏晓收到征收拆迁通知书，被告知所居住的大塘基社区217号房屋在征收范围内，但主张直到2015年4月，才由开福区政府征收拆迁工作人员告知被征收人，本次征收的依据是1915号审批单；2015年7月底，魏晓看到1915号审批单复印件，载明的征收范围不包括大塘基社区。魏晓申请政府信息公开时，申请书后附1915号审批单复印件。2017年2月16日，湖南省政府收到魏晓的申请材料。2017年3月1日，湖南省政府作出湘公开告（2017）23号《告知书》（以下简称23号告知书），主要内容：根据《湖南省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》（以下简称实施办法）第二十五条第四款关于“向政府申请信息，如果该信息主要由政府部门具体制作的，政府可以委托政府部门答复”的规定，和国土资厅发（2013）3号《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》（以下简称3号通知）关于“省级国土资源部门负责省级政府批准建设用地批准文件的信息公开申请答复”的规定，以及湖南省政府湘政办函（2013）125号文关于“委托湖南省国土资源厅负责湖南省人民政府批准建设用地批准文件的信息公开申请答复”的规定，请魏晓向湖南省国土资源厅咨询或申请公开所需信息，并告知其该厅的地址、邮编、联系电话等。2017年3月17日，魏晓提起本案行政诉讼，请求撤销23号告知书，判令湖南省政府公开其请求的政府信息。

　　长沙市中级人民法院（2017）湘01行初118号行政判决认为，尽管湖南省政府依据相关规定，将涉案信息公开申请答复工作委托给湖南省国土资源厅办理，但湖南省政府还是责任主体。在收到信息公开申请后，不能仅告知申请人受委托机关的名称、联系方式，还应该将该公开申请转交湖南省国土厅委托其回复。湖南省政府要求魏晓向湖南省国土厅重新申请信息公开，实质是拒绝公开政府信息。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款，判决撒销23号告知书，责令湖南省政府于判决生效之日起15个工作日内对魏晓的政府信息公开申请重新进行答复。湖南省政府不服，提起上诉。

　　湖南省高级人民法院（2017）湘行终1354号行政判决认为，魏晓在申请信息公开前，已经知道1915号审批单的全部内容，要求湖南省政府回答1915号审批单“是否包括大塘基社区”等问题，属于向政府机关的咨询，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。湖南省政府应当直接告知魏晓，所申请公开的内容不属于政府信息，要求其另行向湖南省国土资源厅咨询或申请公开的行为不当，应予纠正。一审认为湖南省政府“实质上就是拒绝公开政府信息”，判决撤销23号告知书并责令重新答复，属于适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（五）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审判决，驳回魏晓的诉讼请求。

　　魏晓申请再审称：1.魏晓申请政府信息公开包含两层意思，一是要求公开1915号审批单这一政府信息，二是要求对1915号审批单征收范围是否包括大塘基社区作出答复。二审为达到撤销一审判决目的，改变一审对魏晓提交信息公开申请事项的具体内容的表述，属于认定事实错误。2.即便魏晓知道1915号审批单内容，也不能认定魏晓申请公开的事项不属于政府信息。二审认为魏晓对明知的咨询结果申请政府信息公开，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，属于适用法律错误。请求撤销二审判决，依法再审本案。

　　湖南省政府答辩称：1.湖南省政府收到魏晓的政府信息公开申请后，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，作出23号告知书，已履行政府信息公开法定职责，且程序合法。2.23号告知书内容合法。魏晓在申请政府信息公开前就已经获知1915号审批单，申请已经知悉的政府信息没有法律依据，属于滥用政府信息知情权；魏晓要求公开答复1915号审批单征收范围是否包括大塘基社区，实质是向行政机关进行咨询，湖南省政府告知魏晓向湖南省国土资源厅进行咨询，并无不妥。3.二审判决认定事实清楚，适用依据正确，判决驳回魏晓的诉讼请求正确。请求驳回魏晓的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国信息公开条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定政府信息公开条例。也就是说，政府信息公开的目的，是为了保障公民、法人和其他组织的政府信息知情权，让公众更多地了解政府信息，以便于公众监督行政机关依法行政，和有效使用政府信息。换句话说，公民、法人或其他组织申请政府信息公开，前提条件应当是申请公开的事项属于政府信息公开的范畴，且申请人提出申请时对该项政府信息不知晓。如果申请人申请的事项不属于政府信息公开范畴，或者申请政府信息公开之前已经获取相关信息，仍然向行政机关申请政府信息公开的，属于滥用政府信息公开申请权的行为。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项规定，不属于政府信息或者起诉前申请公开的政府信息已经向公众公开或被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的，人民法院应当依法判决驳回原告的诉讼请求。本案中，魏晓申请公开1915号审批单，但是在申请政府信息公开前，魏晓已经获取该政府信息，其该项政府信息公开申请，显然属于滥用政府信息公开申请权，二审判决驳回其相关诉讼请求，符合法律规定；魏晓申请政府信息公开的第二项内容为公开答复1915号审批单的征收范围是否包括大塘基社区。该项政府信息公开申请，是对1915号审批单内容的咨询，并非请求公开某项政府信息，不属于政府信息公开事项的范围，二审判决驳回其该项政府信息公开的诉讼请求亦无不当。魏晓主张二审改变一审对其提交信息公开申请事项具体内容的表述，属于认定事实错误。但是，二审判决明确表示对一审认定事实予以确认，文字表述略有不同，并不等于否定一审关于魏晓申请政府信息公开内容的认定事实，其该项申请再审理由没有事实根据，本院不予支持。魏晓还主张，二审认为魏晓对明知的咨询结果申请政府信息公开，不符合政府信息公开条例的相关规定，属于适用法律错误。但是，申请政府信息公开目的是获取未知的政府信息内容，而非对已知政府信息内容的咨询，魏晓申请政府信息公开之前已经获取1915号审批单，要求答复1915号审批单的征收范围是否包括其所在的大塘基社区，显然属于对1915号审批单内容的咨询，不属于政府信息公开事项，二审判决并不存在适用法律错误问题。

　　应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该项规定，行政机关作出行政行为过程中，对当事人的程序性权利告知行为，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。第二十四条规定是对行政机关就政府信息公开申请作出最终答复的期限规定。本案中，基于建设用地批准文件信息公开申请答复事项已经委托湖南省国土资源厅负责，湖南省政府作出23号告知书，告知魏晓向国土资源厅咨询或申请公开。23号告知书不是湖南省政府根据第二十四条规定，对魏晓政府信息公开申请作出的最终答复，而是程序性的权利告知行为。魏晓对23号告知书提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回该项诉讼请求的起诉。二审裁判主文对魏晓的该项诉讼请求未作出明确裁判不妥，本院予以指正。鉴于再审不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。

　　综上，魏晓的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回魏晓的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 熊俊勇

　　审判员 刘艾涛

　　二〇一八年九月二十八日

　　法官助理    黄宁晖

　　书记员      陈清玲

　　来源：鲁法行谈