北京法院裁判：无证经营药品中“货值金额”的认定及“过罚相当”的综合裁量

　　北京法院裁判：无证经营药品中“货值金额”的认定及“过罚相当”的综合裁量

　　【裁判要旨】

　　1.无证经营药品中“货值金额”的认定标准

　　（1）标价优先原则。违法销售药品的货值金额，应当以当事人销售时明确标明的价格作为计算依据，而非实际收取的价款。即使药品经过二次转售或存在利润分成约定，仍应按标价认定货值金额。

　　（2）赠药应计入货值。未取得药品经营许可证而购入的处方药，即便以无偿赠与他人方式流通，但药品一经进入商品流通渠道，就构成销售行为，扰乱药品管理秩序、危害公众用药安全，应计入违法经营药品的货值金额。若无标价，可参照同类药品的市场价格计算。

　　2.“过罚相当”原则的综合裁量

　　（1）多情节的综合裁量。当事人同时具有从重情节（如违反许可审批、经营高风险药品、社会影响面广）与从轻或减轻情节（如配合调查、如实交代违法事实）的，行政机关应当综合考量全部情节，依法裁量，不必然减轻处罚。

　　（2）一般处罚幅度适当。在法定罚款幅度（货值金额15倍至30倍）内，综合考虑药品风险、主观恶性、社会危害程度等因素后处以货值金额20倍的罚款，属于“一般处罚”范畴，不构成畸重。

　　【裁判文书】

　　北京市大兴区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）京0115行初516号

　　原告邵某。

　　被告北京市某区市场监督管理局。

　　被告北京市某区人民政府。

　　原告邵某诉被告北京市某区市场监督管理局（以下简称：市监局）、被告北京市某区人民政府（以下简称：区政府）罚款及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2023年12月4日受理此案。本院受理后，于法定期限内向被告市监局、被告区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本案现已审理终结。

　　2023年8月10日，被告市监局作出[2023]1724号《行政处罚决定书》（以下简称：被诉处罚决定），主要内容为：2023年1月17日，我局接到北京市公安局某分局某派出所关于移送邵某涉嫌行政违法线索的函，经现场检查发现邵某通过微信的方式销售阿兹夫定片（以下简称：案涉药品）……我局执法人员对当事人邵某进行询问调查，对现场发现的案涉药品共计200瓶进行了清点登记并当场实施扣押行政强制措施……经查，当事人邵某认可没有药品经营许可证，没有销售药品的资质，经系统查询，未查询到邵某办理药品经营许可证的相关记录……经调查，当事人邵某购入的600瓶阿兹夫定片药品货值金额共计192425元……当事人邵某未取得药品经营许可证经营药品的行为违反了《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款的规定……依据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条的规定，现责令当事人改正上述违法行为，并决定处罚如下：1、没收现场扣押药品200瓶（2瓶用于鉴定），货值金额人民币54000元；2、没收违法所得人民币106835元；3、并处违法销售药品货值金额20倍罚款人民币3848500元；以上2、3项合计人民币3955335元。原告邵某不服，向被告区政府申请行政复议。被告区政府于2023年11月15日作出[2023]507号《北京市某区人民政府行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定书），维持了被告市监局作出的被诉处罚决定。

　　原告邵某诉称，被告市监局于2023年8月10日作出的被诉处罚决定，决定：没收现场查扣药品200瓶（2瓶用于鉴定），货值金额人民币54000元；没收违法所得人民币106835元；并处违法销售药品货值金额20倍罚款人民币3848500元。原告认为被告作出的被诉处罚决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，于2023年8月21日向被告区政府提交行政复议申请。被告区政府于2023年11月15日作出被诉复议决定书，维持了行政处罚决定。原告认为被诉处罚决定和被诉复议决定书认定事实不清，程序违法，适用法律错误，应一并予以撤销。一、被告市监局作出的被诉处罚决定认定事实不清：（一）被诉处罚决定第2页认定“某医药的200瓶，其中100瓶按每瓶价格350元销售，共计35000元”，与事实不符。该100瓶药是原告销售给案外人冯某，再由冯某二次转售出去。这里面有两个销售行为，一个是原告销售给冯某的行为，一个是冯某二次转售的行为。冯某在与原告沟通时，告知原告将会以350元/瓶的价格二次销售，虽然冯某最终的实际销售价格原告并不了解，但原告根据冯某提出的转售价格，估算该100瓶药冯某至少会赚8000元，因此，当冯某提出他赚的8000元由两个人平均分配时，原告没有提出异议。后来冯某将4000元转到原告微信。因此，原告销售该100瓶的货值应为31000元，而不是35000元。在听证会上，原告已经明确表示该100瓶药的货值计算错误，但被告并未采信。（二）被诉处罚决定第3页认定“赠送阿兹夫定片117瓶，货值金额31590元（依据北京市某区医疗保障局复函，按照单价270元/瓶计算）”，认定事实不清：1、原告赠与他人的117瓶药，不应计算为本案的货值金额。117瓶赠品不属于已售出的产品，也不属于未售出的产品。根据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条规定，计算货值金额的药品为已售出和未售出的药品，赠与的药品不属于已售出的产品（既没有销售，也没有标价），也不属于未售出的产品（因为赠与已经完成，受赠人已经获益，没有堆放在仓库或由邵某继续保管或控制），所以，不能计算为货值金额。从本案实际情况看，邵某没有从受赠与人处得到这117瓶药品的货款，赠与是一种无偿行为且未附加其他交易条件，赠品就是赠品，如果将赠品也算入货值金额，这显然与本案实际不符。2、原告赠与他人的117瓶药，不属于违法销售行为，不应处罚。117瓶药品中，其中向郭某赠与的40瓶，该40瓶未取得任何货款；另外77瓶药品中，有原告自用的药品，还有赠送给家庭成员、亲戚、朋友之间使用的药品，这些属于家庭内部和亲朋好友之间、基于亲情和友情形成的互助行为，没有危害到任何药品生产和流通秩序，不属于应当处罚的违法行为。在新冠疫情大爆发时，很多人家里没有备用药，亲朋好友之间都在相互赠与药品，在大灾大疫面前，这不但不属于违法行为，不应当予以打击，而且应当予以鼓励和支持。3、即使退一万步讲，需要计算赠与药品的货值，也应根据本案实际销售可获得货款来计算。计算所有的600瓶药品货值时，除掉未销售200瓶药品，应把已销售的283瓶和已经赠与的117瓶总共获得价款，再用来计算这400瓶的平均单价，那么600瓶的货值即为400瓶的平均单价乘以600瓶得到货值。二、被告市监局作出的被诉处罚决定，程序严重违法。（一）被告在行政处罚案件听证后再次补充调查取证并据此作出被诉处罚决定，剥夺了原告的陈述权和申辩权。原告在行政处罚听证程序中指出，被告对赠与的117瓶和未销售的200瓶药的货值认定存在严重错误。被告根据原告在听证会提提出的意见，向某区医疗保障局作出《关于咨询“阿兹夫定片”价格的函》，被告根据某区医疗保障局的回函确定赠与的117瓶和未销售的200瓶药的价格为270元/盒。1、被告作出被诉处罚决定之前没有告知原告拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，也未告知原告有申请重新听证的权利，剥夺了原告陈述和申辩的权利。被告违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”之规定，在作出被诉处罚决定时改变了《行政处罚告知书》中已经认定的事实，增加了新的调查证据，作出行政处罚决定之前没有重新告知原告拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，也未告知原告有申请重新听证的权利，剥夺了原告陈述和申辩的权利。2、被告在行政处罚案件听证后再次补充调查取证，并据此作出被诉处罚决定，违背了听证程序的立法本意。根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，行政处罚听证结束应当视为行政处罚调查终结，被告针对通过在听证程序中当事人提出的陈述和申辩意见而发现的证据不充分进行补充调查，违反了程序正当性原则，损害了行政处罚听证程序的严肃性。被告在行政处罚程序结束后再次补充调查取证，进一步证明了被告在调查过程中严重失职、滥用职权、严重违法。如果允许行政机关运用听证程序来发现和完善自己的不足，进而为将要作出的行政处罚决定提供支持，就完全违背了行政处罚案件听证制度的立法本意，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的。（二）被告作出被诉处罚决定，超出法定的合理办案期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。2023年1月17日，被告接到北京市公安局某分局某派出所关于移送邵某涉嫌行政违法线索的函，被告执法人员同日对邵某进行了询问调查。至2023年8月10日被告才作出被诉处罚决定，明显超出了行政处罚的合理期限，程序违法。三、被告市监局作出的被诉处罚决定，适用法律错误。被告作出被诉处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《北京市药品监督管理局行政处罚裁量权适用规定（试行）》（京药监发[2020]207号）第十二条“各级药品监督管理部门实施行政处罚时，应当综合考虑以下因素进行裁量。（一）涉案产品风险性；（二）违法行为危害后果；（三）违法行为人主观因素；（四）违法行为性质严重程度；（五）违法行为社会影响程度；（六）政策、标准变更或不明确等因素；（七）其他因素”等规定，未正确适用法律。（一）被告作出被诉处罚决定时未考虑到案涉药品的风险性，原告销售的药品是真药，不是假药、也不是劣药。经过鉴定，邵某销售的是正品药品，不是假药、不是劣药，也不是高风险药品。2019年8月26日修订的《中华人民共和国药品管理法》第1条规定：“为了加强药品管理，保证药品质量，保障公众用药安全和合法权益，保护和促进公众健康，制定本法。”该法第4条还规定：“药品管理应当以人民健康为中心，坚持风险管理、全程管控、社会共治的原则，建立科学、严格的监督管理制度，全面提升药品质量，保障药品的安全、有效管制的目的只能是“保证药品质量”、“保护和促进公众健康”，从目的解释的角度，对于打击的违法行为只能是不利于“保证药品质量”、不利于“保护和促进公众健康”的有害行为，而不是表面上违反了相关规定，但是实质上药品质量有保证、公众健康得以促进的情形，不能机械适用法律，而违背了法律的实质本意。（二）被告作出被诉处罚决定时未充分考虑原告的主观因素，原告在此次赠与和销售中，根本不存在牟取不法暴利的主观目的。邵某一次以270元价格购买200瓶，一次以300元价格购买400瓶，总共花费174000元，撇开赠与的117瓶不算，按照销售药品获得金额106835元，除以销售数量283瓶，单价为377.51元，那么剩余的200瓶即便全部按照为377.51元/瓶的价格售出（考虑到原告此前大量赠与他人的事实，不排除后续原告继续赠与他人的可能性），预计邵某可以获得金额为75501.77元，总共可以获得的销售金额为：377.51元*483瓶＝182337.33元。花费174000元，即使最后全部销售完成，也只能得到182337.33元，根本不存在牟取不法暴利的目的。邵某的行为，跟那些借疫情之机，囤积居奇，哄抬价格，牟取非法暴利的行为有根本区别。（三）被告作出被诉处罚决定时未考虑到违法行为性质严重程度，存在罚过不当情形，处罚畸重的情况。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，邵某积极配合药品监督管理部门调查，如实交代违法事实并主动提供证据材料，面对疫情，积极发扬互助精神，无私帮助亲朋好友和周围急需药品但无处购药的人群，危害后果显著轻微，也没有给社会公共利益或公民合法利益所造成的损害，但处罚倍数高达20倍，超出了行政处罚裁量权的合理性。四、原告依法具有从轻处罚的法定情节：（一）本案发生在全国新冠疫情大爆发背景下，原告出于帮助他人的主观目的才实施违法销售药品的行为。2022年底和2023年1月初，正是全国范围内新冠疫情大爆发、大流行的时候，医疗资料被挤兑，阳性病人难以入院治疗，各类新冠药物无处购买，邵某的销售和赠与行为，解决了新冠疫情大爆发情况下，解决了部分群无处购买救命药的难题，即使说有社会危害性，那也是社会危害性较小。在疫情期间、人性受到挑战的期间，低价转让救命药，赠与他人救命药，这是好事，还是坏事？可以去问问当初从邵某本人手中购买药品的人，他们是感谢邵某，还是痛恨邵某？面对这样的处罚结果，我想很多人脑海中都会再次浮现电影《我不是药神》中一幕幕情景。（二）原告事后深刻悔过，主动配合调查。邵某积极参与配合行政机关调查，以实际行动对违法行为予以补救，配合行政机关查处违法行为，向行政机关主动提供材料和线索，使行政机关的查处工作进展顺利。（三）这是原告的首次违法，原告此前没有任何违法销售药品的违法行为，这次违法销售药品，主观上还是出于帮助他人的目的，否则不会有大量赠送药品的行为；客观上，也确实在医疗资源被大量挤兑、大量新冠病人无法入院治疗、无法通过正常渠道获得药品的情况下，帮助了一些新冠病人及时获得药品，得到治疗，保障健康。综上，被告市监局作出的被诉处罚决定认定事实不清，程序严重违法，适用法律错误，处罚畸重，过罚不当，除了把原告逼上死路外，无法实现教育与处罚相结合的目的，依法应予以撤销，同时被告区政府作出的被诉复议决定书也应一并予以撤销。为此，根据行政诉讼法有关规定，特提起行政诉讼，请求依法判决，维护原告合法权益。诉讼请求：1、撤销被告区政府于2023年11月15日作出的被诉复议决定书；2、撤销被告市监局于2023年8月10日作出的被诉处罚决定；3、诉讼费用由两被告承担。

　　在举证期限内，原告邵某向本院提交以下证据材料：

　　1、被诉复议决定书，证明原告不服被告市监局作出的被诉处罚决定，该处罚决定程序违法，事实不清，依据不足，应予撤销，被诉复议决定应当一并撤销。

　　2、被诉处罚决定，证明被告市监局于2023年8月10日作出的被诉处罚决定，该决定书认定事实不清楚，程序严重违法，适用法律错误，依法应予以撤销。

　　3、《市监局行政处罚告知书》，证明被告市监局在作出处罚前虽然履行了事先告知义务，向原告发出《行政处罚告知书》，但告知原告拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，与被告市监局最后作出的被诉处罚决定不一致，实质上剥夺了原告对于实际处罚事项的知情权。

　　4、聊天记录截图，证明被诉处罚决定第2页认定“红慧医药的200瓶，其中100瓶按每瓶价格350元销售，共计35000元”，与事实不符；该100瓶药是原告销售给冯某，再由冯某二次转售出去。这里面有两个销售行为，一个是原告销售给冯某的行为，一个是冯某二次转售的行为；冯某在与原告沟通时，告知原告将会以350元/瓶的价格二次销售，虽然冯某最终的是销售价格原告并不了解，但原告根据冯某提出的转售价格，估算出100瓶药冯某至少会赚8000元，因此，当冯某提出他赚的8000元由两个人平均分配的时候，原告有提出异议，后来冯某将4000元转到原告微信；因此，原告销售该100瓶的货值应为31000元，而不是35000元。

　　5、国家药监局向全社会公布四起未取得《药品经营许可证》销售药品的典型案例，证明2023年4月11日国家药监局向全社会公布了未取得《药品经营许可证》销售药品的典型案例，这些类似案例中对个人罚款都低于法律规定的的下限，体现了过罚相当、教育与处罚相结合的原则；本案中，在货值金额确定根本不合理和错误的情况下，又处以高达货值金额20倍的罚款，明显不具有合理性，罚过不当，处罚畸重，远远超过了正常人所能想象的能力，远远超过了原告的实际经济承受能力，这不是在教育普通公民，不是给普通公民改错的机会，这是对普通公民处以极刑，甚至是把一个年轻人推向绝路。

　　被告市监局辩称，一、被告具有作出本案被诉处罚决定的法定职责。根据《中华人民共和国药品管理法》第八条第二款“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。设区的市级、县级人民政府承担药品监督管理职责的部门（以下称药品监督管理部门）负责本行政区域内的药品监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。”被告具有本行政区域内的药品监督管理工作的法定职责。二、被告作出本案行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确。被告于2023年1月17日收到北京市公安局某分局某派出所关于移送邵某在无药品经营许可证的情况下销售新冠特效药阿兹夫定片涉嫌行政违法的函。被告接到该违法线索移送函后，依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十七条、第十八条规定，依法予以核查。经核查，原告邵某涉嫌违反《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款规定，被告决定立案。因某医药有限公司和北京某全科诊所有限公司不属于被告管辖，被告依据《北京市药品监督管理关于印发<违法行为线索移转和案件协查管理办法（试行）的通知>》第十九条的规定，向北京市市场监管综合执法总队进行移转。经查，原告购入阿兹夫定片共计600瓶，购入货物总金额174000元。其中2023年1月12日，原告通过微信联系从某医药购买200瓶阿兹夫定片，每瓶270元，共计54000元；2023年1月14日原告通过微信联系从微医平台购买2件共400瓶阿兹夫定片，每瓶300元，共计120000元。原告销售阿兹夫定片共计283瓶，销售总金额106835元。其中某医药购入的200瓶，100瓶按每瓶350元销售，另100瓶按每瓶420元销售，共计77000元；微医平台购入的400瓶，其中42瓶销售金额为15515元，40瓶销售金额为14000元，1瓶销售金额为320元，共计29835元。赠送阿兹夫定片117瓶，其中40瓶赠送给郭某，77瓶免费分发周围朋友，货值金额共计31590元（依据北京市某区医疗保障局复函，按照单价270元/瓶计算）。查扣阿兹夫定片200瓶，其中现场扣押160瓶，查扣顺丰快递未发货40瓶，货值金额54000元（依据北京市某区医疗保障局复函，按照单价270元/瓶计算）。原告购入的600瓶案涉药品货值金额共计192425元（即106835元+31590元+54000元）。被告认为，原告邵某涉嫌未取得药品经营许可证经营药品，原告上述行为涉嫌违反了《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条的规定以及《北京市药品监管行政处罚裁量基准表（试行）》第一百五十二条的规定，符合一般处罚情节的，按货值金额19.5倍-25.5倍（含）罚款，被告作出责令改正上述违法行为并作出决定处罚如下：（1）没收现场查扣药品200瓶（2瓶用于鉴定），货值金额人民币54000元；（2）没收违法所得人民币106835元；（3）并处违法销售药品货值金额20倍罚金人民币3848500元，以上2、3项合计人民币3955335元。三、被告作出本案行政行为程序合法。被告于2023年1月17日收到原告违法线索，于2023年1月17日经负责人批准决定立案，并于同日向原告作出行政强制措施决定，于2023年2月1日委托相关机构对案涉药品鉴定并向原告送达鉴定期间告知书，于2023年2月16日延长行政强制措施30日并告知原告，于2023年3月27日将鉴定结果告知原告，于2023年4月23日解除强制措施，于2023年4月23日作出《北京市某区市场监督管理局行政处罚告知书》并于同日送达。原告于2023年4月26日申请听证，被告于2023年4月28日指定听证主持人并于2023年5月5日向原告送达行政处罚听证通知书。因原告于2023年5月12日申请延期举行听证，被告于2023年5月12日决定中止听证。2023年5月30日原告提出恢复听证申请，被告于2023年6月1日决定恢复听证并于同日再次送达处罚听证通知书。被告于2023年6月14日举行听证会，于6月21日作出听证报告。被告于2023年7月25日决定案件延长办案期限30日，于2023年8月7日组织局长办公会第21次会议，于2023年8月10日作出被诉处罚决定并于2023年8月11日送达原告。四、涉案赠送的药品应属于《中华人民共和国药品管理法》规制范围，被告对原告涉案600瓶阿兹夫定片货值金额的计算正确。1、涉案赠送药品的行为应受《中华人民共和国药品管理法》规制，涉案117瓶赠与药品和查扣未售出200瓶药品货值金额的计算于法有据。《中华人民共和国药品管理法》立法目的在于加强药品管理，保证药品质量，保障公众用药安全和合法权益，保护和促进公众健康。无论是无经营许可证销售药品还是随意赠送处方药，均会有扰乱药品管理秩序、用药安全隐患的影响。市场监管部门应严格依据《中华人民共和国药品管理法》对药品的生产、销售和使用等环节全程管控保障公众用药安全和公众健康。涉案阿兹夫定片为新冠治疗处方药，需要有明确的医师处方才可对外销售，原告通过非法手段购得600瓶涉案药品并通过将117瓶药品赠送他人使用或进入流通领域的行为，极具加强药品风险以及危害公众健康的隐患。将涉案赠送药品应受《中华人民共和国药品管理法》规制，被告将涉案赠与药品货值进入总货值金额，严格把控扰乱药品管理和用药安全的违法行为符合药品管理法立案目的。参考《新疆维吾尔自治区药品监督管理局药品案件相关问题的指导意见》第五条：“药品的货值金额包括已售出或者使用的药品和未售出或者使用的药品的货值金额，对于召回、赠送的药品不应扣除”。《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条只规定未取得药品经营许可证销售药品的货值金额的计算（包含已售出和未售出的药品），但不能据此排除《中华人民共和国药品管理法》对扰乱药品管理和用药安全的赠与药品行为的规制，进而据此排除赠与药品货值金额的计算。依据《中华人民共和国药品管理法》第一百五十一条规定，涉案赠与的药品没有标价也没有同类药品市场价格参考，被告于2023年7月10日向北京市某区医疗保障局发送《关于咨询“阿兹夫定片”价格的函》，2023年8月1日收到复函确定2023年1月12日-2023年1月17日期间医疗机构通过北京医疗保障信息系统药品和医用耗材招采管理子系统订购阿兹夫定片的价格为270元/盒。被告以此标准计算赠送117瓶和查扣未售出200瓶涉案阿兹夫定片的货值金额，于法有据。2、被告对原告已出售283瓶涉案药品违法收入的计算正确。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释（2022）》第二十条规定，“对于生产、提供药品的金额，以药品的货值金额计算；销售药品的金额，以所得和可得的全部违法收入计算”。被告对原告已售出283瓶阿兹夫定片以已售所得和可得的全部违法收入计算共计106835元。原告所称“红慧医药的200瓶，其中100瓶的货值应为31000元”没有事实依据，其计算不能成立。被告在调查询问时原告已明确该100瓶阿兹夫定片的销售价格为350元每瓶，即该100瓶阿兹夫定片的销售所得或可得为35000元，至于案件所涉8000元好处费原告与冯某之间如何具体分配，均不影响涉案100瓶药品违法收入的计算。五、被告作出被诉处罚决定前已依法向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据并告知原告依法享有陈述、申辩、要求听证等权利并依法组织听证听取了原告陈述申辩意见，程序正当。依据《市场监督管理行政处罚听证办法》第一条、第三条的规定，听证立法的目的在于行政机关实施行政处罚时保障行政相对人陈述申辩的权利。行政机关在听证后作出行政处罚前再进行补充调查是行政机关查明案件事实的必要，法律规定并未禁止听证结束后补充调查，对补充调查后是否应重新组织听证也没有明确的规定。行政机关在补充调查后是否需要组织听证应结合听证立法目的以及重新调查收集的证据在行政处罚决定中所起的作用决定。被告根据原告听证意见向北京市某区医疗保障局相关部门进一步核实涉案阿兹夫定片价格，其目的在于核查涉案赠与药品和扣押药品的货值金额。该补充调查并未改变对原告违法销售药品行为的定性，也没有改变行政处罚的理由和依据。原告对行政处罚内容及事实、理由和依据知情，并于2023年6月14日听证会上充分发表了陈述申辩意见。经补充调查，被告在被诉处罚决定中对涉案赠与药品和扣押药品计算出的货值金额明显低于行政处罚告知书中对该部分药品的货值金额，即在涉案药品货值金额上作出了有利于原告的认定。被告未改变违法事实认定以及行政处罚理由并作出更有利于原告的行政处罚决定，未告知重新听证既未违反相关程序也不影响原告的合法权益。六、被告在作出行政处罚时充分考虑了涉案产品的风险性、违法行为社会影响程度、违法行为后果以及违法行为人主观因素，已综合考量案件具有从轻或者减轻和从重处罚情节，行政处罚决定罚过相当，适用法律正确。一方面，涉案阿兹夫定片2022年8月9日纳入《新型冠状病毒感染诊疗方案（第九版）》为治疗普通型新型冠状病毒肺炎的处方药，该药品本身具有遗传毒性和生殖毒性的风险性，其注意事项载明“患者应在医师指导下用药。医师开具该药品前要熟知禁忌症、不良反应、药物的相互作用等，并详细询问患者的药物过敏史等情况，避免有禁忌症的患者使用。各地要严格按照《药品不良反应报告和监测管理办法》要求，做好不良反应监测和报告工作，确保用药安全。”原告系阿兹夫定片总代理某医药产业发展有限公司区域商务经理，其主要负责给北京、河北、内蒙的医药商业公司发货收取费用，其主观明知无证经营药品违法，却在疫情爆发特殊时期医药资源紧张的情况下违法销售药品，其主观恶性较大，极大加强了药品风险以及危害公众健康的隐患。依据《北京市药品监督管理局行政处罚裁量权适用规定》（试行）第十五条第（三）项，原告违反许可类行政审批事项，可依法从重处罚。另一方面，原告积极配合办案人员如实交代违法事实并提供证据材料，且主动供述办案人员尚未掌握的违法行为，依据《北京市药品监督管理局行政处罚裁量权适用规定》（试行）第十六条第（三）项、第十七条第（四）项规定，符合从轻或者减轻行政处罚条件。依据《北京市药品监督管理局行政处罚裁量权适用规定》第五条第三项及第七条第（三）项的规定，原告的一个违法行为具有多种裁量情形，应结合案情以及违法事实性质、情节和社会危害程度综合裁量。根据《北京市药品监管行政处罚裁量基准表（试行）》的规定，按照减轻、从轻、一般、从重四个不同处罚裁量情节，划分为“货值金额0-15倍（不含）罚款”、“货值金额15倍-19.5倍（不含）罚款”、“货值金额19.5倍-25.5倍（含）罚款”、“货值金额25.5倍-30倍（含）罚款”四个基础裁量阶次。原告销售涉案商品数量多，销售金额大，案涉药品购买人群多，社会覆盖面较大，符合可以一般行政处罚情节，被告按货值金额19.5倍-25.5倍（含）处以罚款并无不当。综上，被告作出本案行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，恳请法院驳回原告的行政诉讼请求。

　　在举证期限内，被告市监局向本院提交以下证据材料：

　　1、某分局某派出所关于移送邵某涉嫌行政违法线索的函及附件材料；

　　2、案件来源登记表；

　　3、立案审批表；

　　4、邵某身份证复印件；

　　5、北京市药品监督管理局综合办公平台系统查询页面截图；

　　6、2023年1月17日被告就涉案情况向原告询问调查。

　　证据1-6证明被告于2023年1月17日收到北京市公安局某分局某派出所关于移送邵某在无药品经营许可证的情况下销售新冠特效药阿兹夫定片涉嫌行政违法的函。被告接到该违法线索移送函后，依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条、第十七条规定，依法予以核查。经核查，原告邵某涉嫌违反《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款规定，被告于2023年1月17日决定立案。

　　7、实施行政强制措施决定书、审批表、送达回证及场所/设施/财物清单；

　　8、协查鉴定函；

　　9、鉴定期间告知书及送达回证；

　　10、行政处罚案件有关事项审批表（延长行政强制措施期限）；

　　11、延长行政强制措施期限决定书、场所/设施/财物清单及送达回证。

　　证据7-11证明，被告于2023年1月17日依据药品管理法第一百条第二款的规定决定对财物实施扣押，扣押期限为30日，并于同日向原告送达；被告于2023年2月1日向河南某科技有限公司所在地市场监督管理局发协查鉴定函，对案涉药品进行真伪鉴定；鉴定期间自2023年2月1日至2023年5月1日，该期限不计查封、扣押的期间内；因情况复杂，被告于2023年2月16日决定延长行政强制措施期限30日，并于同日向原告送达延长行政强制措施期限决定书。

　　12、情况说明，证明原告于2023年2月17日向被告作出情况说明，具体说明微医平台购买的400瓶阿兹夫定片销售及赠与情况：160瓶被公安没收、40瓶在顺丰快递未发货，剩余200瓶通过郭某销售42瓶、销售金额为15515元，通过王某销售40瓶，微信转账14000元，2023年1月16日卖1瓶，微信转账320元，赠送郭某40瓶，剩余77瓶分发给周边朋友。

　　13、案件线索移送函及相关材料；

　　14、北京市药品监督管理局第一分局关于编号为“京某市监案移函[2023]34001号”有关情况的复函；

　　15、案件线索移送函。

　　证据13-15证明，因某医药有限公司和北京某全科诊所有限公司不属于被告管辖，被告将案件线索移送其他职权部门情况。

　　16、某市市场监督管理局关于协查阿兹夫定片真伪的复函及相关材料；

　　17、鉴定结果告知书及送达回证。

　　证据16-17证明，经鉴定查明批号为221225的案涉药品样品是河南某科技有限公司生产的案涉药品真品，并将关于阿兹夫定片真伪鉴定的结果告知原告。

　　18、案件调查终结报告（2023年3月28日）；

　　19、案件征询意见表；

　　20、重大行政处罚决定法制审核表。

　　证据18-20证明，被告于2023年3月28日对本案首次调查终结，就案件处理征询相关单位意见并经法制机构审核。

　　21、行政处罚案件有关事项审批表（审批事项：解除行政强制措施）；

　　22、解除行政强制措施决定书、场所/设施/财物清单及送达回证；

　　23、情况说明。

　　证据21-23证明，被告于2023年4月23日决定解除强制措施并向原告送达；原告向被告作出情况说明，扣押期限已到，其选择将涉案阿兹夫定片存放在被告处。

　　24、行政处罚案件有关事项审批表（审批事项：行政处罚听证告知、行政处罚建议审批）；

　　25、行政处罚听证告知书及送达回证；

　　26、听证申请书及不公开听证申请书；

　　27、听证主持人指定书；

　　28、北京市某区市场监督管理局行政处罚听证通知书及送达回证（2023年5月5日）；

　　29、听证延期申请；

　　30、行政处罚案件有关事项审批表（审批事项：中止听证）；

　　31、听证恢复申请；

　　32、行政处罚案件有关事项审批表（审批事项：恢复听证）；

　　33、行政处罚听证通知书及送达回证（2023年6月1日）；

　　34、听证笔录；

　　35、原告听证提供材料；

　　36、听证报告。

　　证据24-36证明被告向原告依法送达行政处罚告知书并根据原告听证申请组织听证并出具听证报告，充分听取了原告陈述申辩意见保障其听证权利。

　　37、关于咨询“阿兹夫定片”价格的函；

　　38、北京市某区医疗保障局关于河南某科技有限公司阿兹夫定片订购价格有关情况的复函；

　　39、北京市医药集中采购服务中心关于河南某科技有限公司阿兹夫定片订购价格有关情况的函。

　　证据37-39证明被告充分听取原告的陈述申辩意见，对于争议部分药品的价格计算依据进一步的调查，于2023年7月10日向北京市某区医疗保障局发送《关于咨询“阿兹夫定片”价格的函》，2023年8月1日收到复函确定2023年1月12日-2023年1月17日期间医疗机构通过北京医疗保障信息系统药品和医用耗材招采管理子系统订购阿兹夫定片的价格为270元/盒。

　　40、行政处罚案件有关事项审批表（审批事项：案件首次延期），证明因案情复杂，被告经审批决定延长办案期限30日。

　　41、案件调查终结报告；

　　42、行政处罚建议书；

　　43、重大行政处罚决定审批表；

　　44、局长办公会第21次会议案件研究记录；

　　45、行政处理决定审批表；

　　46、被诉处罚决定及送达回证。

　　证据41-46证明被告依法于2023年8月10作出被诉处罚决定并于2023年8月11日向原告送达。

　　被告区政府辩称，一、被告有作出被诉复议决定书的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以……”的规定，被告有作出被诉复议决定书的职权。二、被告作出被诉复议决定书程序合法。2023年8月21日，被告收到原告提交的行政复议申请书。2023年8月24日，被告将行政复议答复通知书及复议申请书副本送达给被申请人市监局。市监局于2023年9月1日提交了行政复议答复书及证据材料。被告经机关负责人同意于2023年10月16日作出《行政复议延期通知书》，并于同日直接送达市监局、邮寄送达原告（原告10月18日签收）。被告经机关负责人同意于2023年11月15日作出案涉被诉复议决定书，并于11月16日直接送达给市监局、邮寄送达给原告。由于地址问题，2023年11月20日复议决定被退回，被告后于2023年11月21日重新邮寄，原告于2023年11月26日签收。故本案程序符合《行政复议法》及其实施条例的规定。三、被诉复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款规定，从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。本案中，原告在未取得《药品经营许可证》的情况下销售药品阿兹夫定片违反了上述规定。《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条规定，未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。根据上述规定，罚款金额与销售药品的货值密切相关。本案中，申请人对于药品销售的货值计算有异议，认为通过冯某销售的100瓶药品不应按照35000元计算和赠与的药品货值不应计算到货值之中。对于通过冯某销售的100瓶药品，通过申请人在询问笔录、讯问笔录中的表述可认定在该100瓶药品销售之前申请人即已确定每瓶350元的单价卖出，分给冯某的8000元属于分配给其的利益，属于销售金额一部分，被申请人对该100瓶药品按照35000元计入销售货值正确；赠与药品亦应计入货值，本案中申请人表示赠与亲友117瓶药品但又无法提供具体去向，且数量之大、药品之特殊难以认定为亲友互济的范畴，已严重扰乱正常的药品管理秩序，被申请人基于有利于行政相对人的原则，将117瓶药品认定为赠与药品并无不当，相应货值计入总货值应予肯定。对于被申请人最终认定600瓶药品总货值为192425元，被告认为被申请人计算准确，事实清楚，合理有据，证据确凿，在此不再重复计算。对于罚金的确定，本案中申请人既存在如实交代违法事实的可以从轻、减轻情节，又存在违反许可类审批事项开展经营活动的可以从重处罚的条件，被申请人鉴于申请人非法销售药品数量多，销售金额大，购买案涉药品人数多，符合可以一般行政处罚条件，综合考量，依据《北京市药品监管行政处罚裁量基准（试行）》第一百五十二条“未取得《药品经营许可证》经营药品的，其行为属于基础裁量A档。违反《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款的规定，根据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条的规定，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。上述违法行为的裁量幅度为“并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款。”按照减轻、从轻、一般、从重四个不同处罚裁量情节，划分为“货值金额0-15倍（不含）罚款”、“货值金额15倍-19.5倍（不含）罚款”、“货值金额19.5倍-25.5倍（含）罚款”、“货值金额25.5倍-30倍（含）罚款”四个基础裁量阶次。”的规定，在一般处罚范围内对申请人处以药品货值20倍的罚金。被申请人对于罚金认定已经充分考虑量罚情节，合理适当。本案中，被申请人于2023年1月17日收到申请人举报，于2023年1月17日经负责人批准决定立案，并于同日向申请人作出行政强制措施决定，于2023年2月1日委托相关机构对案涉药品鉴定并向申请人送达鉴定期间告知书，2023年2月16日延长行政强制措施30日并告知申请人，2023年3月27日将鉴定结果告知申请人，于2023年4月23日解除行政强制措施；2023年4月26日，申请人申请听证；被申请人于2023年6月14日举行听证会，于6月21日作出听证报告；被申请人于2023年8月10日作出被诉处罚决定并于2023年8月11日送达申请人。本机关认为，被申请人作出被诉处罚决定以及实施、解除行政强制措施符合上述有关期限的规定，且被申请人履行了相应的告知、送达义务，程序并无不当。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人于2023年8月10日作出的被诉处罚决定。综上，被告作出的被诉复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回原告的诉讼请求。

　　在举证期限内，被告区政府向本院提交以下证据材料：

　　1、北京市某区人民政府收到行政复议申请材料的材料收据、《行政复议接待笔录》，证明被告收到原告行政复议申请的时间。

　　2、《行政复议申请书》，证明原告的行政复议请求、事实依据。

　　3、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告于2023年8月24日将答复通知书及相关材料送达被申请人，符合法定程序。

　　4、《行政复议答复书》及证据目录，证明被告于2023年9月1日收到被申请人提交的答复书及证据材料。

　　5、《行政复议延期通知书》及送达回证，证明被告于2023年10月16日将延期通知书及相关材料送达当事人及被申请人，符合法定程序。

　　6、《行政复议案件结案呈报表》，证明被诉复议决定书经行政机关负责人同意后作出。

　　7、被诉复议决定书的送达材料，证明被告在法定期限内作出复议决定并依法送达给双方当事人符合法定程序。

　　经庭审质证，本院对证据作如下确认：

　　对原告邵某提交的证据，被告市监局对证据1、2认为系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；对证据3证明目的不认可，该证据能够证明被告在作出行政处罚决定前已依法告知原告处罚内容以及听证、陈述、申辩权利，已经依法履行了处罚告知义务；对证据4证明目的不认可，通过原告和冯某的聊天记录，恰恰能够证明涉案100瓶药品的销售价格为每瓶350元，被告以每瓶350元价格计算违法所得并无问题；对证据5真实性、关联性、合法性、证明目的不认可，与本案行政处罚不具有关联性，并且被告在作出本案行政处罚时，已经综合考量了案件全部情节，处罚并无不当。被告区政府对证据1、2认为系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；对证据3证明目的不认可，该证据能够证明被告在作出行政处罚决定前已依法告知原告处罚内容，听证、陈述、申辩权利，已经依法履行了处罚告知义务；对证据4证明目的不认可，通过原告和冯某的聊天记录，恰恰能够证明涉案100瓶药品的销售价格为350元每瓶，被告以350元每瓶价格计算违法所得并无问题；对证据5真实性、关联性、合法性、证明目的不认可，与本案行政处罚不具有关联性，并且被告在作出本案行政处罚时，已经综合考量了案件全部情节，处罚并无不当。经审查，原告邵某提交的证据1、2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据5与本案不具备关联性，本院不予采纳；证据3、4无法达到证明目的，本院仅采纳证据的真实性。

　　对被告市监局提交的证据，原告邵某对证据1真实性认可，证明目的不认可，结合公安机关询问笔录第5页和第6页，以及微信转账记录，在涉及到冯某100瓶药的交易中，原告陈述事实前后不一致；事实上，该100瓶药是原告销售给冯某，再由冯某二次转售出去，且冯某在与原告沟通时，告知原告他将会以350元/瓶价格进行二次销售，原告并不知晓冯某最终销售价格，原告实际销售所得应为31000元。对证据2真实性认可，证明目的不认可，案件来源登记表显示，立案时已经知晓原告在无药品经营许可证的情况下违法销售案涉药品的事实。对证据3、4真实性认可，证明目的不认可，结合证据2、3，被告立案时已经知晓原告在无药品经营许可证的情况下违法销售案涉药品的客观事实。对证据5真实性认可，证明目的不认可，询问笔录第三页与公安机关询问笔录第五页和第六页以及微信转账记录前后不一致，到底原告是以多少的价格销售给冯某，在证据链不完整的情况下，被告未查清事实，也未对冯某等相关人员进行调查，仅仅依据原告前后不一致的陈述，不足以作为定案事实。对证据6、7真实性认可。对证据8真实性认可，合法性不予认可，被告在函中没有客观陈述事实经过，一是不存在犯罪嫌疑人，公安机关将线索移交被告查处，即已经表明公安机关并不认为本案涉及刑事犯罪；二是并不存在需要鉴定的问题，被告所称鉴定并非法律意义上的鉴定，只是行政机关之间的一般工作协助请求，并不是没有其他代替方法，也不是必须、必然要委托某市场监督局去核实真伪，被告完全可以自行前往厂家要求核实真伪；三是从函中关于工作期限的规定，实际上被告是依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十五条规定执行的，从侧面证明该函目的并不是所谓委托鉴定，而是协助调查。对证据9真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，一是这是涉及行政强制措施中的通知书，并非行政处罚程序中的通知书，行政强制措施与行政处罚是两个独立的具体行政行为；二是从告知书内容看出，被告拟委托有资质的鉴定机构进行鉴定，但被告实际上是委托某市场监督局进行协助调查，并不是委托有资质的鉴定机构进行鉴定，告知书的内容客观事实不符合。对证据10真实性认可，关联性、证明目的不认可，这是涉及行政强制措施中的通知书，并非行政处罚程序中的通知书，行政强制措施与行政处罚是两个独立的具体行政行为。对证据11-15真实性认可。对证据16真实性认可，合法性、证明目的不认可，一是根据被告的证据1-3已经表明核实确认了原告邵某销售的是真实的阿兹夫定片，不需要再次核实真伪。如果是假药或者劣药，那就是刑事犯罪，则构不成行政违法，也不需要移交被告查处；二是河南某科技有限公司只是药品生产厂家，并不是法律意义上的药品鉴定机构，不能从事药品鉴定，其工作只是对是否为其生产的产品进行核实和鉴别。被告市监局完全可以自行前往厂家要求核实真伪，并不是必须要委托某市场监管局去核实真伪；三是从某市场监管局的回函标题《关于协查阿兹夫定片真伪的复函》，可以看出，某市场监管局也不认为属于鉴定，而是行政机关之间的“协助调查”，不属于法律意义上的鉴定。对证据17真实性认可，合法性、证明目的不认可，并不属于法律意义上的鉴定。对证据18真实性认可，证明目的不认可，一是客观事实未调查清楚；二是根据调查报告显示，本案已经于2023年3月28日调查终结，既然调查终结，那么就不应该再此之后补充调查并补充收集证据，否则发出行政处罚告知书和听证告知书已经没有意义。对证据19真实性认可，合法性、证明目的不认可。对证据20真实性认可，合法性、证明目的不认可，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第（二）项规定，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，在行政机关负责人作出行政处罚决定之前，应当由从事行政机关决定法制审核的人员进行法制审核；根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条第二款之规定，经过听证程序的案件应当在听证程序结束后进行法制审核；也就是说，直接关系当事人或者第三人重大权益案件要听证的，应当在经过听证后才能进行法制审核，不能在听证之前进行法制审核；但被告将法制审核安排在听证程序之前，此时被告尚未向原告发出行政处罚告知书和听证告知书，此时进行法制审核，既然法制机构已经审核通过，那么听证程序就是走个过场罢了，导致事实上剥夺了原告通过听证程序进行陈述、申辩的权利，导致原告的陈述申辩不可能为被告采纳。对证据21-23、35真实性认可。对证据24、25真实性认可，合法性、证明目的不认可，客观事实不清，处罚建议于法无据。对证据26-33真实性认可。对证据34真实性认可，在听证程序举证质证环节中，被告的调查人员应向原告出示拟作出处罚所依据的全部证据，接受原告的质证；但被告在行政诉讼中出示的证据来看，在听证环节，被告仅仅出示了9份证据，并未向原告出示其掌握的全部证据，影响了原告的质证权和申辩权，构成听证会作出举证质证程序违法。对证据36真实性认可，合法性不认可，只有听证主持人签名，但无落款时间，无法确认听证报告的具体完成时间。对证据37-40真实性认可，合法性、证明目的不认可，听证结束后，被告不得再补充调查收集证据，行政处罚案件听证制度立法本意是在行政机关作出较大的行政处罚决定之前，通过召开听证会的形式，充分听取当事人的陈述和申辩意见，并认真进行复核；对于当事人提出的陈述和申辩意见成立的，行政机关应当予以采纳，如果允许行政机关运用听证程序来发现和完善自己的不足，进而为将要作出的行政处罚决定提供支持，就完全违背了行政处罚案件听证制度的立法本意，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的。对证据41真实性认可，合法性、证明目的不认可,根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十八条规定：“案件调查终结，办案机构应当撰写调查终结报告……”,第四十九条“办案机构应当将调查终结报告连同案件材料，交由市场监督管理部门审核机构进行审核”,第五十六条“审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序”，第五十七条“拟给予行政处罚的案件，市场监督管理部门在作出行政处罚决定之前，应当书面告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求听证的权利”等规定，一个行政处罚案件只能有一个调查终结报告，而且案件调查终结报告应当在作出行政处罚告知书和听证告知书之前，而不应当在听证结束之后再作出案件调查终结报告。被告已经于2023年3月28日作出调查终结报告的情况下，再次于2023年8月2日作出的调查终结报告，违反了《市场监督管理行政处罚程序规定》，该报告不具有合法性，不能作为处罚的依据。对证据42-45真实性认可，合法性、证明目的不认可。行政处罚程序严重违法，认定事实不清，依据不足，依法应当予以撤销。对证据46真实性认可，合法性、证明目的不认可，行政程序严重违法，认定事实不清，依据不足，依法应当予以撤销。被告区政府对证据1-46真实性、关联性、合法性及证明目的均认可。经审查，被告市监局提交的证据46中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其余证据系有效证据，能够达到证明目的，本院予以采纳。

　　对被告区政府提交的证据，原告邵某对证据1-3、5-7无异议；对证据4认为没有证据目录，不清楚被告市监局在行政复议过程中提交的证据与行政诉讼当中提交的证据是否一致。被告市监局对全部证据真实性、关联性、合法性及证明目的均认可。经审查，被告区政府提交的全部证据具备真实性、关联性、合法性，能够达到证明目的，本院予以采纳。

　　经审理查明，2023年1月17日，被告市监局接到某派出所移送违法线索函称，原告邵某在无药品经营许可证的情况下销售案涉药品，涉嫌行政违法，并随函移送笔录材料、微信转账记录及其他证据材料，被告市监局收到后于当日予以立案，经检索北京市药品监督管理局综合办公平台，查询结果显示原告邵某未取得药品经营许可资质。同日，被告市监局对原告邵某制作询问笔录，在笔录中原告邵某认可交易支付明细中购买案涉药品的金额共计174000元；关于案涉药品的销售情况，原告邵某陈述称通过某医药平台购买了200瓶：其中100瓶以每瓶350元价格由案外人冯某进行售卖，后冯某自留8000元，将剩余售卖所得27000元通过微信转账给原告，另外100瓶以每瓶420元的价格售卖给案外人王某，已收到微信转账40000元，剩余2000元未转账；通过微医平台购买了400瓶：其中160瓶未售卖；40瓶已被订购，并已交付至顺丰快递，暂未发货；42瓶通过案外人郭某销售，销售金额为15515元；40瓶通过案外人王某销售，销售金额为14000元；通过微信平台向他人以320元单价售卖1瓶；其余药品都送人了，没有收取费用。同日，被告市监局经部门负责人审批同意后作出《实施行政强制措施决定书》，决定对上述160瓶未售卖、40瓶交付顺丰快递暂未发货的案涉药品强制扣押30日，并交由原告邵某签字确认。根据公安机关移送的微信转账记录，案外人冯某于2023年1月12日先后向原告邵某转账4000元、27000元，共计31000元。

　　2023年2月1日，被告市监局向案涉药品生产商河南某科技有限公司所在地某市市场监督管理局发出《协查鉴定函》，请求协助对案涉药品进行真伪鉴定，并于同日向原告邵某直接送达《鉴定期间告知书》，告知其已对扣押的案涉药品委托相关机构进行鉴定，鉴定期间不计入扣押期间。

　　2023年2月16日，被告市监局经部门负责人审批同意作出《延长行政强制措施期限决定书》，决定对扣押的案涉药品延长期限30日，并向原告邵某直接送达。2023年2月17日，原告邵某提交《情况说明》，对于从微医平台购买的400瓶案涉药品的销售情况进行说明，其中160瓶被公安没收；40瓶在顺丰快递处未发货；总共销售了83瓶；赠与他人药品117瓶，未收取费用。

　　2023年3月20日，某市市场监督管理局出具《关于协查阿兹夫定片真伪的复函》称，经河南某科技有限公司检验核查，案涉药品是由该公司生产的药品真品，并随函附有河南某科技有限公司的营业执照、药品生产许可证、该公司出具的《关于阿兹夫定片真伪鉴定的情况说明》。2023年3月27日，被告市监局向原告邵某作出《鉴定结果告知书》并直接送达，向原告告知了上述鉴定结果。

　　2023年3月28日，被告市监局经办案机构负责人审批同意出具《案件调查终结报告》，建议对原告邵某作出以下处罚：1、没收现场查扣药品200瓶（2瓶用于鉴定），货值金额人民币75502元；2、没收违法所得人民币106835元；3、并处违法销售药品货值金额20倍罚款人民币4530113.40元，以上2、3项合计人民币4636948.40元。2023年4月19日，被告市监局经法制审核机构负责人批准出具《重大行政处罚决定法制审核表》，审核通过上述对原告邵某拟作出的处罚意见。

　　2023年4月23日，被告市监局经部门负责人审批同意作出《解除行政强制措施决定书》，并于当日向原告邵某直接送达，决定解除对剩余198瓶案涉药品的扣押措施，同日，原告邵某出具《情况说明》，申请将剩余198瓶案涉药品存放在市监局综合执法大队。同日，被告市监局向原告邵某作出《行政处罚告知书》，载明拟对原告邵某作出的行政处罚的内容以及告知其享有的陈述、申辩及申请听证的权利，并于当日向原告邵某直接送达。

　　2023年4月26日，原告邵某向被告市监局提交《听证申请书》及《不公开听证申请书》，向被告市监局申请不公开进行听证。2023年5月5日，被告市监局作出《行政处罚听证通知书》，决定于2023年5月18日不公开举行听证，并于当日向原告邵某直接送达。2023年5月12日，原告邵某向被告提交延期听证申请，并于2023年5月30日提交恢复听证申请。2023年6月1日，被告市监局作出听证通知书，决定于2023年6月14日不公开举行听证，并向原告邵某直接送达。2023年6月14日，被告市监局举行听证会，听取原告邵某的陈述申辩意见。听证会结束后，听证主持人出具了《听证报告》，建议办案人员向有关单位进一步核实确定赠与药品和扣押药品的价格，以确认最终货值金额。

　　2023年7月10日，被告市监局向北京市某区医疗保障局发函，请求协助调查案涉药品是否为医保目录内药品以及2023年1月12日至1月17日期间案涉药品在北京市医保行政部门规定的平台上挂网销售的价格。2023年7月25日，被告市监局经部门负责人同意决定延长办案期限三十日。2023年7月28日，北京市大兴区医疗保障局出具复函，载明在2023年1月12日至1月17日期间医疗机构通过北京市医疗保障信息系统药品和医用耗材招采管理子系统订购案涉药品的价格为270元。

　　2023年8月2日，被告市监局经办案机构负责人审批同意再次出具《案件调查终结报告》，并出具了《行政处罚建议书》，载明拟对原告邵某作出以下处罚：1、没收现场扣押药品200瓶（2瓶用于鉴定），货值金额人民币54000元；2、没收违法所得人民币106835元；3、并处违法销售药品货值金额20倍罚款人民币3848500元；以上2、3项合计人民币3955335元。2023年8月3日，被告市监局经法制机构负责人审核同意再次出具《重大行政处罚决定法制审核表》，审核通过上述拟作出的处罚决定。2023年8月7日，被告市监局经局长办公会第21次会议研究决定，同意上述对原告邵某拟作出的处罚决定内容。2023年8月10日，被告市监局经负责人同意作出被诉处罚决定，并于当日向原告邵某直接送达。

　　原告邵某不服，于2023年8月21日向被告区政府申请行政复议。被告区政府依法受理并向市监局直接送达答复通知书。2023年9月1日，被告市监局向被告区政府提交答复书及证据材料。因案件情况复杂，2023年10月16日，被告区政府作出《行政复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日，并向原告邵某邮寄送达，向被告市监局直接送达。2023年11月15日，经行政机关负责人批准，被告区政府作出被诉复议决定书，决定维持被告市监局作出的被诉处罚决定，并向原告邵某邮寄送达，向被告市监局直接送达。原告邵某不服，诉至本院。

　　案件审理过程中，因被告区政府向本院提交的证据材料中缺少被告市监局在复议程序中提交的“行政复议证据目录”，经庭审核对，被告区政府称提交证据时漏交了，并当庭补充提交该份证据目录，交由原告邵某质证。原告邵某对该份证据目录与本案诉讼中被告市监局提交的证据目录进行比对，认为该份证据目录中缺少了《案件征询意见表》及两份法制审核表，据此主张被告区政府在缺少法制审核相关证据的情况下作出维持被诉处罚决定的复议决定，复议程序违法。对此，被告区政府庭后向本院提交补充答辩意见称，被告市监局在复议程序中已经提交了两份法制审核表，附在证据材料中，只是没有体现在证据目录中。

　　本院认为，依据《中华人民共和国药品管理法》第八条第二款、第五十一条第一款的规定，被告市监局作为药品监督管理职责部门，具有对于本行政区域内违反药品监督管理规定的违法行为作出行政处罚的法定职权。依据适时有效的《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第十二条第一款之规定，被告区政府作为被告市监局的本级人民政府，具有对其作出的行政行为进行复议的法定职权。

　　依据《中华人民共和国药品管理法》第五十一条第一款的规定，从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。第一百一十五条规定，未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。

　　综合本案中双方当事人的诉辩主张、举证质证意见，本案的争议焦点可归纳如下：一、被告市监局所作被诉处罚决定认定事实是否清楚；二、被诉处罚决定适用法律是否正确、处罚幅度是否适当；三、被诉处罚决定作出是否符合法定程序。

　　一、关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。

　　综合在案证据及庭审查明的情况，双方当事人均认可如下事实：原告邵某实际购买了案涉药品600瓶，购入金额为174000元；总共销售283瓶，赠与他人药品117瓶，剩余200瓶药品尚未售出被公安机关查扣。

　　双方当事人的争议集中于货值金额的计算：一是关于经过二次转售的案涉药品货值金额如何计算。原告邵某向案外人冯某按照每瓶350元的价格销售100瓶案涉药品，但冯某二次转售后仅向原告转账31000元，据此，原告主张该100瓶的货值金额应当为31000元，而非被告市监局所认定的35000元。对此，本院认为，依据《中华人民共和国药品管理法》第一百五十一条的规定，本章规定的货值金额以违法生产、销售药品的标价计算；没有标价的，按照同类药品的市场价格计算。另，参照《新疆维吾尔自治区药品监督管理局药品案件相关问题的指导意见》第五条的规定，药品的货值金额包括已售出或者使用的药品和未售出或者使用（含接种疫苗，下同）的药品的货值金额，对于召回、赠送的药品不应扣除。第六条规定，药品的货值金额以违法生产、销售、使用药品的标价计算，具体标准为：当事人违法生产、销售、使用药品的数量与其单件药品标价的乘积。对生产的单件药品标价应当以出库单据、发票等销售明示的单价计算；对销售的单件药品标价应当以出库单据、发票、货签标明的单价计算；对使用的单件药品标价应当以使用者定价、标明的单价或者实际价格计算。据此，货值金额应当按照违法销售药品的标价计算，标价是指销售时标明的价格，而非实际的销售价格，据此原告邵某认可与案外人冯某约定按照每瓶350元的价格销售100瓶案涉药品，该100瓶的货值金额应当按照标价350元的单价计算为35000元，至于冯某在二次转售后实际获利及与原告邵某如何具体分成，并不影响货值金额的计算，原告邵某认为应当按照实际销售所得31000元计算货值金额的意见，缺乏法律依据，本院不予采信。

　　二是关于原告邵某向他人赠与的117瓶案涉药品，是否应当计入货值金额以及如何计算的问题。原告邵某主张赠与药品的行为系基于亲情和友情的互助行为，不属于违法销售行为，不应当处罚，也不应当记入货值金额。对此，本院认为，第一、参照《卫生部关于<药品管理法>条文中“销售”药品解释的复函》，药品作为特殊商品，从它生产出厂后，其所有权就开始转移，进入了商品流通环节。因此，“销售药品”应解释为药品一经进入商品流通渠道，就构成销售行为。另，参照《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第四条第（八）项之规定，单位或者个体工商户的下列行为，视同销售货物：……（八）将自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送给其他单位或者个人的。具体到本案，药品涉及到人身健康安全，受到国家的严格管控。案涉药品作为治疗新冠肺炎的新型处方药、特效药，数量稀少，需要严格、复杂的程序才能够进入商品流通环节。原告邵某作为医药公司经理，应当明知案涉药品属于处方药及进入商品流通环节前的复杂性与严谨性，仍然向曾购买过案涉药品进行二次销售的案外人郭某赠与40瓶，虽未获得实际价款，但并不能排除案外人郭某继续进行销售，破坏药品流通秩序的可能性，亦不能排除案外人郭某事后与原告邵某进行利润分成的可能性；此外，原告邵某称其余77瓶药品用于自用和向亲友分发，但结合本案庭审及在案证据，原告邵某并未提供证据证明向亲友赠送药品的事实，且案涉药品属于处方药，需要明确的医师处方才可以对外销售，原告邵某未取得药品经营许可资质而将其通过非法手段取得的案涉药品赠送他人，这部分药品事实上已经进入流通领域，已经形成危害公众健康的隐患，属于扰乱药品管理秩序、危害公众用药安全的违法行为，综上，对于原告邵某认为其向他人无偿赠送117瓶药品不构成违法行为、不应当处罚的主张，本院不予采信。第二、关于原告赠与117瓶药品的货值金额应当如何计算的问题。对此，本院认为，依据《中华人民共和国药品管理法》第一百五十一条的规定，本章规定的货值金额以违法生产、销售药品的标价计算；没有标价的，按照同类药品的市场价格计算。具体到本案，因原告邵某在赠与药品时并未标注单价，属于没有标价的情况，应当按照同类药品的市场价格进行计算，被告市监局经向北京市某区医疗保障局函询，确认案涉药品的市场售卖价格为每瓶270元，最终以每瓶270元的单价计算该117瓶药品的货值金额共计31590元，并无不当。关于原告认为应当以销售283瓶及赠送117瓶案涉药品的总金额来计算此400瓶的平均单价，再乘以600瓶计算货值金额的意见，因缺乏法律依据，本院不予采信。综上，被告市监局综合调查核实的情况认定原告邵某未取得药品经营许可证的情况下购进案涉药品600瓶，违法所得共计106835元，货值金额共计192425元，属认定事实清楚，证据确凿，本院不持异议。

　　二、关于被诉处罚决定适用法律是否正确、处罚幅度是否适当。

　　依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。参照《北京市药品监督管理局行政处罚裁量权适用规定（试行）》第五条第（三）项规定，过罚相当原则。各级药品监督管理部门行使裁量权实施行政处罚，应当以事实为依据，以法律为准绳，当事人承担的法律责任应当与其违法的事实、性质、情节和社会危害程度相当。当事人具有从重、从轻、减轻或者不予处罚情形的，应当区别不同情形进行裁量；同时具有两种以上情形的，应当综合裁量。第七条第一款第（三）项规定，当事人同时具有从重处罚与从轻或者减轻处罚情形的，应该结合案情综合裁量，但不得减轻处罚。第十五条第（三）项规定，符合下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：（三）违法行为属于违反许可类行政审批事项的。第十七条第（四）项规定，符合下列情形之一的，可以从轻或者减轻行政处罚：（四）积极配合药品监督管理部门调查，如实交代违法事实并主动提供证据材料的。

　　参照《北京市药品监管行政处罚裁量基准（试行）》第一百五十二条的规定，未取得《药品经营许可证》经营药品的，其行为属于基础裁量A档。违反《药品管理法》第五十一条第一款的规定，根据《药品管理法》第一百一十五条的规定，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。上述违法行为的裁量幅度为“并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款。”按照减轻、从轻、一般、从重四个不同处罚裁量情节，划分为“货值金额0-15倍（不含）罚款”、“货值金额15倍-19.5倍（不含）罚款”、“货值金额19.5倍-25.5倍（含）罚款”、“货值金额25.5倍-30倍（含）罚款”四个基础裁量阶次。

　　具体到本案中，参照国家卫生健康委办公厅、国家中医药局办公室发布的《关于将阿兹夫定片纳入新型冠状病毒肺炎诊疗方案的通知》，案涉药品系治疗新型冠状病毒肺炎（COVID-19）的处方药，患者应在医师指导下用药。医师开具该药品前要熟知禁忌症、不良反应、药物的相互作用等，并详细询问患者的药物过敏史等情况，避免有禁忌症的患者使用。各地要严格按照《药品不良反应报告和监测管理办法》要求，做好不良反应监测和报告工作，确保用药安全。据此可知，案涉药品具有高风险性，患者的购药用药均需要由医生进行专业指导，而原告邵某作为医药公司的商务经理，主观上应当明知无证售卖药品属于违法行为，却在疫情政策调整后新冠疫情爆发时期医药资源短缺、群众恐慌囤药的情况下，大量购进案涉药品后加价出售，其主观恶性较大，客观上破坏药品管理秩序，影响消费者的购药用药安全，属于“违反许可类行政审批事项”的从重处罚情形；虽然原告邵某在被公安机关查获后，积极配合药品监督管理部门调查，如实交代违法事实并主动提供证据材料，同时符合具有从轻或减轻处罚的裁量情形，但结合案涉药品的风险性、违法行为社会影响程度、违法行为后果以及原告的主观因素等方面，综合考量原告兼具从轻或者减轻和从重处罚多种裁量情节，被告市监局认定原告的行为符合一般情形的裁量幅度，即应处“货值金额19.5倍-25.5倍（含）罚款”，并最终按照货值金额的20倍处以罚款金额，作出的被诉处罚决定，与原告邵某违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，并无不当，本院不持异议。对于原告邵某认为其销售的药品属于真药，且是基于亲情和友情的互助行为，不属于囤积居奇、哄抬价格、牟取非法暴利的行为，社会危害性小，不应当处以20倍的罚款的意见，本院认为，原告邵某销售案涉药品数量多、销售金额大，购买人群多，社会覆盖面广，其主张向亲友无偿赠送药品亦未能提供证据证明药品具体流向且数量众多，属于严重违反药品管理秩序的违法行为，故对其上述主张，本院不予采信。

　　三、关于被诉处罚决定作出的程序是否合法。

　　综合庭审查明的情况，双方当事人关于执法程序合法性方面的争议主要集中于以下方面：1、被告市监局作出两次案件调查终结报告、出具两次法制审核意见是否符合法律规定；2、被告市监局是否超出办案期限，在调查过程中向平顶山市市场监督管理局发出《协查鉴定函》，对案涉药品真伪请求协查的期限是否应计入办案期限；3、被告市监局在复议程序中提交的证据是否缺少法制审核意见，是否影响复议程序的合法性；4、被告市监局在听证会结束后继续调查核实，且根据补充调查的情况作出被诉处罚决定，但未再次向原告进行处罚前告知、未再次举行听证，是否符合法律规定。

　　（一）关于被告市监局作出两次案件调查终结报告、出具两次法制审核意见是否合法。

　　本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款第（二）项之规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的。参照《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十八条的规定，案件调查终结，办案机构应当撰写调查终结报告。第四十九条第一款、第二款的规定，办案机构应当将调查终结报告连同案件材料，交由市场监督管理部门审核机构进行审核。审核分为法制审核和案件审核。第五十六条规定，审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序。参照《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定，法制审核机构完成审核后，要根据不同情形，提出同意或者存在问题的书面审核意见。行政执法承办机构要对法制审核机构提出的存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。

　　据此，上述法律法规及规范性文件并没有明确规定行政机关在执法过程中仅能作出一次案件调查终结报告、亦未规定仅能进行一次法制审核，从制度目的来看，法制审核制度重在审查执法行为的合法性，行政机关进行多次法制审核，并未侵犯当事人的利益，而是更大程度上保障合法行政。具体到本案中，被告市监局在2023年3月28日首次作出《案件调查终结报告》，对于拟作出的行政处罚决定交由从事法制审核的人员进行法制审核，符合上述《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定，且在听证告知前进行法制审核，可以及时进行合法性审查，更好地保障当事人的权益；在听证结束补充调查后，被告市监局再次作出《案件调查终结报告》并再次报法制机构审核，符合《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款第（二）项的规定，对于当事人在听证过程中提出的申辩意见进行审查，充分保障当事人的正当权利，并无不当。综上，对于原告邵某认为被告市监局作出两次案件调查终结报告和进行两次法制审核构成程序违法的意见，因缺乏法律依据，本院不予采信。

　　（二）被告市监局是否超出办案期限，在调查过程中向某市市场监督管理局发出《协查鉴定函》，协查鉴定药品真伪，该期限是否计入办案期限。

　　本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条之规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条之规定，用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定、权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入前款所指的案件办理期限。第四十五条规定，市场监督管理部门在办理行政处罚案件时，确需有关机关或者其他市场监督管理部门协助调查取证的，应当出具协助调查函。收到协助调查函的市场监督管理部门对属于本部门职权范围的协助事项应当予以协助，在接到协助调查函之日起十五个工作日内完成相关工作。需要延期完成的，应当在期限届满前告知提出协查请求的市场监督管理部门。

　　本案中，综合在案证据可以认定，被告市监局于2023年1月17日接到公安机关移送的违法线索后于当天予以立案，后因案件情况复杂，经机关负责人批准延长办案期限三十日。案件办理过程中，被告市监局于2023年2月1日向某市市场监督管理局发函请求协助鉴定案涉药品的真伪，并于2023年3月24日收到回函；2023年4月26日，原告邵某向被告市监局提交申请要求听证，被告市监局于2023年6月14日举行听证会。

　　关于原告邵某认为某市场监督管理局的协助调查行为并非上述法律规定的“检验”或“鉴定”行为，不应当从办案期限扣除的意见，对此，本院认为，首先，对于案涉药品的真伪进行认定直接影响到违法行为的性质，属于案件调查过程中应当重点查明的问题。其次，参照《市场监督管理行政处罚程序规定》第三十二条的规定，为查明案情，需要对案件中专门事项进行检测、检验、检疫、鉴定的，市场监督管理部门应当委托具有法定资质的机构进行；没有法定资质机构的，可以委托其他具备条件的机构进行。检测、检验、检疫、鉴定结果应当告知当事人。考虑到案涉药品是自2022年7月25日经国家药监局应急附条件批准上市为治疗新冠肺炎的新型药，被告市监局向案涉药品生产商所在地的市场监管部门发函，请求由生产商对药品真伪进行鉴定，具有客观合理性。最后，参照国药监法[2022]34号《国家药品监督管理局、国家市场监督管理总局<关于进一步加强药品案件查办工作的意见>》中“四、应强化案件查办协同联动”的规定，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》协助调查取证内容涉及权利人辨认或辨别的时间，不计入立案、案件办理期限，据此，被告市监局在案件办理过程中发函协查案涉药品真伪的时间不应当计入办案期限内。

　　另，根据上述法律法规的规定，听证程序不计入办案期限，参照《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第二十九条之规定，听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内撰写听证报告，由听证主持人、听证员签名，连同听证笔录送办案机构，由其连同其他案件材料一并上报市场监督管理部门负责人。具体到本案中，从原告邵某2023年4月26日提出听证申请之日起到被告市监局制作完成听证报告之日止，上述期限应当从办案期限内扣除。关于邵某认为应当从2023年5月5日被告发出听证通知之日起算听证程序期限的意见，因缺乏法律依据，本院不予采信。鉴于被告市监局提交的听证报告中未能载明制作时间，本院在此予以指正，根据上述法律规定，被告市监局应当至迟于2023年6月21日完成听证报告。综上，被告市监局在立案之后经法定程序延长办案期限30日，对案涉药品真伪进行协查认定、组织听证的期限依法不计入办案期限内，办案程序符合法律法规的规定，并未超出法定办案期限。

　　（三）被告市监局在复议程序中提交的证据是否缺少法制审核意见，是否影响复议程序的合法性。

　　关于原告邵某主张被告区政府在诉讼中未能提交被告市监局在复议程序中的证据目录以及全部证据材料，且补充提交的证据目录中缺少案件审核表、法制审核表，构成程序违法的意见，本院认为，被告市监局在本案诉讼过程中提交的案件调查终结报告（2023年3月28日）共计5页、案件调查终结报告（2023年8月2日）共计6页；在复议程序中提交的证据目录中虽然未标明法制审核意见表，但在该份证据目录中标注“案件调查终结报告（2023年3月28日）共计6页、案件调查终结报告（2023年8月2日）共计7页”，可以与被告区政府主张被告市监局已经实际提交法制审核意见表并附在案件调查终结报告之后的意见相互印证，故对于原告邵某的上述主张，本院不予采信。此外，复议机关维持原行政行为的，对于原行政行为的合法性可以由原行政机关承担主要举证责任，复议机关补充举证。被告市监局在本案诉讼中提交了案件审核表及法制审核意见表，已经尽到了举证责任，关于原告邵某认为复议机关未提交复议程序中原行为机关的证据，应当承担举证不能责任的意见，本院不予采信。虽然被告区政府在诉讼中遗漏提交该份证据目录，并未影响本案被诉处罚决定的合法性审查，但对于被告区政府在应诉工作中存在的上述疏漏和不足之处，本院应予指正。

　　（四）关于被告市监局在举行听证会后继续调查核实，且根据调查核实的情况作出被诉处罚决定，但未再次向原告进行处罚前告知、未再次举行听证，是否符合法律规定。

　　本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。第六十三条第一款第（一）项规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：……（一）较大数额罚款。

　　第一，关于原告邵某认为被告市监局在听证程序结束后继续进行调查违反听证制度目的，构成违法的意见，本院认为，听证程序是保障当事人表达意见的机会，由执法机关听取当事人的辩解意见和理由，是案件调查环节的重要程序，是事实调查核实的重要环节，并非终止执法机关的调查权，从听证制度的目的出发，应当认为在听证结束后，如当事人在听证过程中提出了对其有利的证据，需要进一步调查的，执法机关应当按照全面调查的原则，继续调查核实，查清事实后再做决定。具体到本案中，被告市监局在收到原告邵某的听证申请后，依法组织听证会，因原告邵某在听证会中对于赠与的117瓶和现场扣押的200瓶案涉药品货值金额的计算依据提出质疑，被告市监局听取原告意见后开展补充调查，向某区医疗保障局函询案涉药品市场价格，在此基础上对赠与及现场扣押的药品的货值金额重新计算，并未违反法律法规的规定。对于原告的上述主张，本院不予采信。

　　第二，关于原告邵某主张被告市监局在听证结束补充调查后，未向其再次作出处罚前告知、未再次举行听证，构成程序违法的意见，本院认为，行政机关在听证后根据案件情况再行调查是查清案件事实的必要，对再行调查后，是否必须再次告知、再行听证法律并无明确规定，应结合重新调查收集的证据在行政处罚决定中所起的作用决定。具体到本案，被告市监局已经保障原告的陈述申辩权，并组织听证会听取其意见，后向北京市某区医疗保障局核实案涉药品的市场价格，目的是对赠与药品和扣押药品的货值金额依法作出认定，并未改变对原告无证销售药品违法行为的定性，也没有改变行政处罚的理由和依据。原告对拟作出处罚决定的事实和法律依据均知情，并在听证会上针对涉案赠与药品和扣押药品的货值金额认定标准充分发表了陈述申辩意见。经补充调查，被告作出的被诉处罚决定所认定的案件事实、法律依据均未发生变化，仅是处罚幅度有所减轻，且对涉案赠与药品和扣押药品认定的货值金额明显低于行政处罚告知书中对该部分药品认定的货值金额，作出了有利于原告的认定。故被告未改变违法事实认定以及行政处罚理由依据，并作出更有利于原告的行政处罚决定，未进行重新告知及重新听证，既未违反相关程序，也未影响原告针对自己的实质性权利进行有效辩解。对原告的上述主张，本院亦不予采信。

　　被告区政府于2023年8月21日收到原告邵某提交的行政复议申请后，依法受理并向被告市监局送达。因案情复杂，被告区政府决定延长案件审理期限30日，并作出《行政复议延期通知书》，向原告邵某邮寄送达，向被告市监局直接送达。2023年11月15日，被告区政府作出被诉复议决定书，决定维持被告市监局作出的行政处罚决定，并在法定期限内向原告邵某邮寄送达，向被告市监局直接送达，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。

　　据此，原告邵某要求撤销被告市监局作出的被诉处罚决定及撤销被告区政府作出的被诉复议决定，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

　　驳回原告邵某的全部诉讼请求。

　　案件受理费五十元，由原告邵某负担（已交纳）。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。

　　审　判　长 范少方

　　人民陪审员 贾金伶

　　人民陪审员 宁新颖

　　二〇二四年四月三十日

　　法官　助理 耿　阳

　　书　记　员 马佳萌

　　来源：行政法实务