当事人不服上级行政机关批准行政行为提起的诉讼中，人民法院认定适格被告时，应如何理解适用《行诉解释》第十九条的规定？

　　当事人不服上级行政机关批准行政行为提起的诉讼中，人民法院认定适格被告时，应如何理解适用《行诉解释》第十九条的规定？（提问人：北京市顺义区人民法院行政庭杨鑫）

　　答疑意见：《行诉解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该规定明确以“对外和署名”作为经上级行政机关批准行政行为适格被告的确定标准，坚持了谁行为谁负责的原则。对外标准，是看行政法律关系是否反映到对外关系上，如果只是行政机关内部的请示和报告，没有反映在外部程序上，则只列下级行政机关为被告；署名标准是指，以对外发生法律效力文书上署名或者盖章的行政机关为被告，上下级行政机关一起署名或者盖章的，则两个行政机关是共同被告。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。该规定与《行诉解释》第十九条规定不一致，应适用《行诉解释》规定处理。

　　需注意的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。与行政诉讼不同，在行政复议中，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服的，以该批准机关为被申请人向批准机关的上一级行政机关申请行政复议。这是因为，批准机关通常是“对外和署名”机关的上级行政机关，如果以“对外和署名”的行政机关为被申请人向上一级行政机关申请行政复议，可能出现复议机关就是批准机关的情况。让批准机关作为复议机关监督自己的批准行为，不能保证其处理的公正性，也不利于行政复议内部监督功能的实现。 实践中，当事人向批准机关的上级行政机关申请行政复议后，对复议决定不服又提起行政诉讼的，可能出现被告理解不一致问题。行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”对于复议机关决定维持批准行为的案件，应当以批准机关与复议机关为共同被告；复议机关改变批准行为的，以复议机关为被告。

　　来源：行政诉讼与行政合规研究