【裁判要旨】

　　滥用诉权，需综合诉讼数量、目的、行为正当性等因素予以认定。当事人以维权为名，长期、反复、大量提起脱离合法权益保护目的的诉讼，滋扰行政机关、司法机关的，属于滥用诉权。对此类行为，当前诉讼应予驳回；今后针对相同或类似争议提起的行政诉讼，人民法院依法不予立案。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）最高法行申4268号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈某，男，1973年2月21日出生，汉族，住上海市卢湾区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国某某和某某化部。住所地：北京市西城区。

　　法定代表人：李某成。

　　再审申请人陈某因诉被申请人中华人民共和国某某和某某化部（以下简称工某部）政府信息公开及行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2024）京行终5347号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　陈某申请再审称，工某部应履行对中国电信等网络运营者的监督管理职责，依申请获取网络攻击相关信息，并向社会公布监督结果。工某部怠于履行法定职责，侵犯其合法权益。请求撤销一、二审裁定，改判支持其诉讼请求。

　　本院经审查查明，陈某原系中国某某院上海巴某德研究所研究员，其因聘用合同纠纷提起民事诉讼，人民法院已于2016年12月12日作出生效民事判决。陈某对其民事诉讼的结果不服，反复以诉讼、信访等方式主张权利，后以其在诉讼、信访等过程中遭受网络攻击为由，向有关部门提出政府信息公开申请或履行法定职责申请，进而提起行政复议及行政诉讼。

　　经检索，陈某自2019年起以遭到网络攻击为由，向各地通信管理局、公安机关、网信部门提起多轮政府信息公开申请或履行法定职责申请，进而提起行政复议及行政诉讼。目前各级法院共受理陈某涉诉案件446件，其中民事案件24件，行政案件421件，执行案件1件，涉及上海、北京、天津、云南、新疆、西藏等28个省、自治区及直辖市。西藏自治区高级人民法院已于2025年5月23日作出（2025）藏行申12号《行政裁定书》，认定陈某的行为构成滥用诉权行为。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十九条第一款规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。本案中，陈某以2023年7月18日上午8点半至10点，用手机使用中国移动网络流量或连接上海某某网络服务有限公司宽带账号无线网络，登录微信小程序“上海微法院12368微开庭”过程中持续遭网络攻击导致或无法登录网上庭审或登录庭审后被闪退为由，请求工某部从网络运营者获取2023年7月18日网络攻击相关信息并予以公开。陈某的上述申请，实质是向工某部就有关事项提出的投诉、举报，要求工某部就其投诉、举报事项进行调查核实后向其公开有关处理结果，依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围，工某部作出答复告知其不作为政府信息公开申请处理，并无不当。且陈某已就相同事项向上海市通信管理局提交履职申请，上海市通信管理局已向其作出了答复。工某部所作答复及行政复议决定明显未对陈某的知情权产生实际影响，一审法院裁定驳回陈某的起诉，二审法院予以维持，均无不当。

　　《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十六条规定，要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。但对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。第十七条规定，在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。经检索与陈某相关联的一系列行政诉讼案件，其诉讼行为具有以下特征：

　　一是陈某主张的网络攻击情形均发生在上海，且上海市通信管理局及公安机关已对其进行了答复，但其自2019年至2025年长达七年的时间内，共向28个省、自治区及直辖市的通信管理局、公安机关及网信部门提起了大量政府信息公开申请或履行法定职责申请，进而提起行政复议及行政诉讼。其一系列诉求明显不属于当地行政机关的履职范围，其行为滋扰当地行政机关，扰乱当地正常的执法、司法秩序。

　　二是陈某在复议及诉讼过程中，毫无法律依据地申请追加行政机关、各级政府及审判机关为第三人，提出一系列毫无关联的一并解决民事争议诉求。在本案二审诉讼过程中，其要求将上海市公安局、中华人民共和国公安部、上海市徐汇区人民法院、上海市第一中级人民法院、中国人民解放军上海警备区、中国人民解放军东部战区军事检察院等单位追加为第三人，请求一并解决的民事争议则是与相关法院交涉立即排除对其人事争议等案再审启动或立案审理的妨碍。

　　综合以上情况，可知陈某的政府信息公开及履职申请明显包含重复的、超越管辖范围及越级的申请行为，其继而提起的行政复议申请及行政诉讼缺乏需要保护的合法权益，明显不属于行政复议及行政诉讼的受理范围。对此，行政机关、复议机关及人民法院均曾多次、反复对其释明，陈某在明知的情况下，仍然长期、反复、大量申请政府信息公开进而提起行政复议及行政诉讼，实质是以政府信息公开制度为工具，通过复议、诉讼程序来施压，以达到推翻其民事案件处理结果的目的，属于典型的滥用诉权、恶意诉讼。今后，对于陈某另行提起的涉及类似本案行政争议的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查；对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册；无理缠讼，造成诉讼对方或第三人直接损失的，可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。

　　综上，陈某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

　　驳回陈某的再审申请。

　　审 判 长 仝　蕾

　　审 判 员 魏　欣

　　审 判 员 饶晓燕

　　二〇二五年六月二十四日

　　法官助理 徐星星

　　书 记 员 耿丹阳

　　附二审判决

　　北京市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）京行终5347号

　　上诉人（一审原告）陈某。

　　被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部。

　　上诉人陈某因诉中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）政府信息公开、行政复议案一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2024）京01行初344号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　陈某一审诉称：陈某于2024年1月6日向工信部提交了《关于请求履行法定的网络安全维护和监督管理职责的申请》，请求获取2023年7月18日网络攻击相关信息。2023年7月18日上午8点半至10点，陈某华为手机使用中国移动（号码1885662****）网络流量或连接上海长城宽带网络服务有限公司宽带账号201211********无线网络，登录微信小程序“上海微法院12368微开庭”过程中持续遭网络攻击导致或无法登录网上庭审或登录庭审后被闪退。当日网络攻击时段，案件的其他当事人和法院方均能正常登录参加庭审，仅陈某无法正常使用该微信开庭小程序。网络攻击者是陈某人事争议等案件的利害相关人，是案件或立案审理的司法妨碍者，故在相关案件中应列为共同被告或第三人以排除司法妨碍。工信部答复存在基本事实认定错误的情形，违反了法律适用规则，违背了《中华人民共和国网络安全法》第十四条立法本意，该条规定“任何个人和组织有权对危害网络安全的行为向网信、电信、公安等部门举报。收到举报的部门应当及时依法作出处理；不属于本部门职责的，应当及时移送有权处理的部门。”陈某提交的履职申请与2023年7月18日网络安全事件直接相关。工信部对自身法定职责认识不清，对于本案履职申请所反映问题是重大复杂事项的基础事实认识不清，对于陈某提交履职申请的缘由认识不清。故请求法院判决：1.撤销工信复决字〔2024〕第348号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），重新作出决定；2.撤销工信公开〔2024〕29号《工业和信息化部政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉告知书），重新处理申请；3.诉讼费用由工信部承担。

　　一审法院审理查明，工信部政务公开领导小组办公室于2024年1月8日收到陈某提交的《关于请求履行法定的网络安全维护和监督管理职责的申请》，申请公开内容为：“本次来信是请求贵单位履行法定职责，依法从网络运营者取得2023年7月18日网络攻击相关信息并予以公开。”其中具体请求还包括：1.请求依法履行网络安全维护的法定职责，包括答复涉网络安全事件的信息公开申请和行政复议申请等；2.请求依法监督各省级通信管理局的网络安全维护和监督管理工作，包括督促各省级通信管理局依法履职监督管理各自管辖区域内的网络运营者，依法督促各省级通信管理局从网络运营者获取网络安全相关信息并予以公开等；3.请求依法履行对网络运营者网络安全维护的监督管理职责，包括责令网络运营者依法报告网络安全事件，履行网络安全维护的法定职责，接受监督检查等。

　　工信部收到后，于2024年1月16日作出被诉告知书，主要内容为：工信部政务公开领导小组办公室于2024年1月8日收到陈某提交的政府信息公开申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第三十九条规定，答复如下：关于陈某申请的“请求履行法定的网络安全维护和监督管理职责的申请”信息，是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，工信部不作为政府信息公开申请处理。被诉告知书作出后向陈某进行了送达，陈某不服被诉告知书，向工信部提出行政复议申请，复议请求为撤销被诉告知书，责令重新处理。

　　工信部受理陈某的行政复议申请后，于2024年4月11日作出被诉复议决定，主要内容为：（一）政府信息公开条例第四条规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。……据此，工信部具有依法处理有关政府信息公开申请并作出答复的法定职责。（二）政府信息公开条例第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十九条第一款规定：申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。本案中，陈某邮寄材料时信封明确收件人为“工业和信息化部政务公开领导小组办公室”，系通过政府信息公开申请渠道提出申请，因此，工信部作为政府信息公开申请处理并无不当。对于陈某通过政府信息公开提出申请事项，从内容描述看，不属于工信部制作的政府信息，实质是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，因此，陈某提出的申请事项不受政府信息公开条例的调整，工信部依据前引规定告知陈某不作为政府信息公开事项处理，所作答复并无不当。对于陈某的履职申请，其应当另行提出。（三）政府信息公开条例第三十三条规定：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……。本案中，工信部于2024年1月8日收到陈某提出的政府信息公开申请，于2024年1月16日作出被诉告知书，并邮寄送达陈某，符合上述规定，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，工信部决定维持被诉告知书。被诉复议决定于2024年4月11日邮寄送达陈某，陈某于次日签收。现陈某不服被诉告知书与被诉复议决定，认为工信部并未针对其履责申请作出答复，于2024年4月27日向一审法院提起诉讼。

　　一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用行政诉讼法的解释）第六十九条第一款第八项规定，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式保存的信息。本案中，陈某所提交的申请虽名为“履行法定的网络安全维护和监督管理职责的申请”，但其中有明确的需要获取的信息公开申请内容，即“依法从网络运营者取得2023年7月18日网络攻击相关信息并予以公开”，且陈某邮寄材料时信封明确收件人为“工业和信息化部政务公开领导小组办公室”，基于此，工信部将陈某申请中的“予以公开”的相关内容作为政府信息公开申请信息进行答复符合法律规定。结合陈某申请内容，其实际是向工信部投诉其在2023年7月18日在进行线上庭审过程中遭受网络攻击，要求工信部依据对网络安全进行维护和监督的职责，查处其在2023年7月18日及后续生活中遭受到网络攻击的相关情况并对其公开。陈某信息公开申请实质上是借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定，陈某的申请构成咨询事项，而非政府信息公开条例所规定的政府信息。因此，工信部作出的被诉告知书属于对公民、法人或者其他组织合法权益明显不产生实际影响的行为。陈某针对被诉告知书提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。

　　陈某申请中所提及相关履行法定职责事项，陈某认为工信部未针对其请求履责，故应当重新履责。对此一审法院认为根据适用行政诉讼法的解释第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，陈某向工信部提交案涉查处申请，其履责请求中的第一项、第三项内容是请求工信部履行网络安全维护和监督管理职责，针对其2023年7月18日遭受网络攻击事宜进行查处并公开查处结果。但《中华人民共和国电信条例》第三条规定，国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。《通信网络安全防护管理办法》第四条规定，工信部负责全国通信网络安全防护工作的统一指导、协调和检查，组织建立健全通信网络安全防护体系，制定通信行业相关标准。各省、自治区、直辖市通信管理局依据本办法的规定，对本行政区域内的通信网络安全防护工作进行指导、协调和检查。工信部与通信管理局统称“电信管理机构”。依据上述规定，工信部对陈某所提案涉查处申请不具有直接查处的法定职责。故陈某因认为工信部未履行上述查处职责而提起的本案诉讼，依法应予驳回。

　　针对陈某履责申请中的第二项内容，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，当事人提起诉讼应当属于人民法院受案范围。适用行政诉讼法的解释第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，陈某要求工信部责令监督各省级通信管理局的网络安全维护和监督管理工作，包括督促各省级通信管理局依法履责管理各自辖区网络运营者等。该请求事项是要求上级机关基于内部层级监督关系纠正下级机关作出的行为或督促下级机关履行职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，陈某的起诉应予驳回。

　　此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该法第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。故针对被诉复议决定的起诉，一审法院一并予以驳回。

　　据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项，第九十三条第二款的规定，裁定驳回陈某的起诉。

　　陈某上诉称：一审法院裁定驳回起诉错误、事实认定错误、适用法律错误，有新证据足以推翻一审裁定，请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审，撤销被诉复议决定、被诉告知书，请求一并解决相关民事争议等。

　　工信部未向本院提交二审答辩意见。

　　经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于人民法院行政诉讼的受案范围，起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

　　政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式保存的信息。本案中，陈某向“工业和信息化部政务公开领导小组办公室”邮寄申请材料，其中载明“依法从网络运营者取得2023年7月18日网络攻击相关信息并予以公开”，经审查，陈某实质上是借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定，不属于政府信息公开条例规定的政府信息范畴，工信部作出的被诉告知书对陈某的合法权益明显不产生实际影响。

　　适用行政诉讼法的解释第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。《中华人民共和国电信条例》第三条规定，国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。《通信网络安全防护管理办法》第四条规定，工信部负责全国通信网络安全防护工作的统一指导、协调和检查，组织建立健全通信网络安全防护体系，制定通信行业相关标准。各省、自治区、直辖市通信管理局依据本办法的规定，对本行政区域内的通信网络安全防护工作进行指导、协调和检查。工信部与通信管理局统称“电信管理机构”。本案中，工信部明显不具有针对陈某申请书中第一项、第三项请求事项直接查处的法定职责，陈某因认为工信部未履行相应查处职责而提起的本案诉讼，依法应予驳回。

　　适用行政诉讼法的解释第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，陈某申请书中第二项请求事项是要求上级机关基于内部层级监督关系纠正下级机关作出的行为或督促下级机关履行职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　据此，陈某由此提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，应予驳回，其针对被诉复议决定的起诉，应一并予以驳回。一审法院裁定驳回陈某的起诉正确，本院应予维持。陈某的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。陈某所提一并解决民事争议的上诉请求超出一审诉讼请求范围，不属于本案审查范围，本院不予审查。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持一审裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长     唐杉杉

　　审 判 员     赵世奎

　　审 判 员     盛亚娟

　　二〇二四年九月二十日

　　法官助理     苗冠琼

　　书 记 员     魏  彬

　　来源：行政法实务