最高法判例：行政机关拖延作出补偿决定、迟延发放补偿款项 ，应支付迟延支付期间产生的利息损失

　　裁判要点

　　在行政补偿程序中，行政机关行使行政职权确定补偿金额时应当遵守合法合理、程序正当等基本原则，在补偿金额确定后应当及时支付，以体现对被征收人损失的填平。行政机关在补偿金额确定后应当依法及时作出补偿决定、足额支付补偿款，其长期拖延作出补偿决定、迟延发放补偿款项，即便补偿本金数额认定正确，仍构成不当；迟延支付期间产生的资金占用利息，属于被征收人应当弥补的损失，行政机关应当一并给付。参照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022年）第二十七条第一款规定，违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。（2022）最高法行他10号《最高人民法院关于行政赔偿利息利率法律适用问题的答复》进一步明确所谓“其他合理方式”，包括确定合理的利息损失，以及按照决定赔偿时的市场价格计算损失等。人民法院应当综合考量案件具体情况，客观公正地评估当事人的实际损失，如存款利息不足以弥补其损失，可以按贷款利息计算。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）最高法行再236号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某甲公司。住所地：贵州省六盘水市钟山区。

　　法定代表人：潘某，总经理。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省六盘水市水城区人民政府。住所地：贵州省六盘水市水城区。

　　法定代表人：赵庆强，区长。

　　再审申请人某甲公司（以下简称某甲公司）因诉被申请人贵州省六盘水市水城区人民政府（以下简称水城区政府）行政征收或者征用一案，不服贵州省高级人民法院（2022）黔行终482号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年8月12日作出（2023）最高法行申3240号行政裁定，裁定本案由本院提审，并依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　某甲公司申请再审称，水城区政府提供的证据系伪造，一、二审认定事实的主要证据不足，水城区政府应当按照某乙公司于2018年8月21日作出的某某评报字（2018）第xxxx号《水城县“观音岩水库建设项目”因补偿事宜而涉及某甲公司植株资产评估报告》（以下简称《资产评估报告》）进行补偿。请求撤销一、二审判决，指令其他法院再审或提审本案，支持其一审提出的诉讼请求。

　　水城区政府辩称，再审申请人要求按照《资产评估报告》进行补偿没有法律依据，该报告仅能作为参考，评估机构在评估过程中没有区分树木和树苗，严重违反生活常识。请求驳回某甲公司的再审申请。

　　贵州省六盘水市中级人民法院（以下简称一审法院）查明，某甲公司在观音岩水库区域内租用农户土地种植林木、苗圃。2010年8月27日，贵州省六盘水市人民政府印发市府发〔2010〕19号《六盘水市建设用地管理若干规定》（以下简称19号文）。因修建观音岩水库，需对库区范围内的房屋、土地及地上附着物等进行征收。2013年6月7日，按照建设项目安置补偿“一项目、一方案”的原则，原水城县人民政府办公室印发《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》，对观音岩水库建设征地移民安置工作进行了安排及明确。其中，案涉地上附着物的补偿标准与19号文一致。观音岩水库工程规模为中型，委托了某丙公司编制可行性研究报告。2012年6月，在土地户、设计单位、项目业主、村委会、村民小组及乡政府等参与下开展实物调查，形成了《观音岩水库树木调查表》《某甲公司林木汇总》，对某甲公司在水库范围内种植的林木、苗圃予以清点确认。基于实物调查结果，设计单位某丙公司根据19号文规定的补偿标准，对某甲公司林木、苗圃的补偿数额进行了核算。对19号文未规定补偿标准的红豆杉、广玉兰、雪松、红枫、紫荆花、桂花、香樟等树木，该公司通过市场询价方式核算补偿数额。经过核算，某甲公司林木补偿数额为1453030元。某甲公司对补偿数额标准有异议，经协商未果，原水城县水库和生态移民局、某丁公司及某甲公司于2018年7月共同委托某乙公司对某甲公司林木、苗圃在2012年6月14日的市场价值进行评估。某乙公司于2018年8月21日作出《资产评估报告》，评估金额为：植株4515688.55元、水池41518.4元、水管15590元，合计4572796.95元。2019年2月18日，原水城县水库和生态移民局向水城区政府报送《水城县水库和生态移民局关于请求确定观音岩水库某甲公司林木补偿费的请示》，建议以设计单位报审数额1451610元实施补偿。2019年3月19日，水城区政府办公室作出《关于研究观音岩水库涉及某甲公司林木补偿问题专题会议纪要》，明确按照大中型水库建设相关政策，一次性补偿某甲公司林木费用1451610元、水池7548.8元、水管及闸阀16430.56元，共计1475589.36元。

　　某甲公司不服该补偿金额，向一审法院提起诉讼，请求判决水城区政府履行对其生态林木损失4572796.95元的补偿义务。该院于2021年1月21日受理后经审理作出（2021）黔02行赔初2号行政判决，责令水城区政府于判决生效后十五日内向某甲公司履行支付林木补偿款1453030元的法定职责。某甲公司不服，向贵州省高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。二审法院审理后认为：“本案系履行行政补偿法定职责纠纷，不是行政赔偿纠纷，依据本案查明的事实，水城区政府负有对某甲公司林木被淹的补偿义务，水城区政府应当在一定期限内履行法定补偿职责。水城区政府对某甲公司涉案生态林木的补偿在双方未协商一致的情况下，应当如何补偿、补偿标准如何确定，水城区政府尚有自由裁量权，不属于人民法院直接裁判审理的范围。对于某甲公司生态林木的补偿，水城区政府至今未依法履行法定补偿职责。因此，某甲公司诉请水城区政府补偿其生态林木损失4572796.95元，依据不充分，依法应予驳回。但水城区政府负有对某甲公司生态林木的补偿义务，其应当结合《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》及本案实际情况在一定期限内履行法定补偿职责。”据此，二审法院于2021年8月20日作出（2021）黔行赔终219号行政判决，判决撤销一审法院作出的（2021）黔02行赔初2号行政判决，改判：驳回某甲公司请求水城区政府补偿其生态林木损失4572796.95元的诉讼请求，并责令水城区政府在本判决生效之日起六十日内对某甲公司履行生态林木补偿职责。2021年10月30日，水城区政府向某甲公司送达水字〔2021〕第号《六盘水市水城区人民政府征收补偿决定书》（以下简称被诉补偿决定），决定补偿某甲公司被观音岩水库（中型水库）淹没的林木补偿款1453030元、水池补偿款7548.80元、水管及闸阀补偿款16430.56元，合计1477009.36元。某甲公司不服该补偿决定，提起本案诉讼。

　　一、二审法院认为，本案的争议焦点为水城区政府作出的被诉补偿决定确定的补偿数额是否有事实及法律依据，《资产评估报告》能否作为补偿的依据。案涉观音岩水库系中型水利水电工程，应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。按照建设项目安置补偿“一建设项目、一安置补偿方案”的原则，就案涉观音岩水库建设征地补偿和移民安置工作，水城区政府制订了《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》，对因观音岩水库建设予以征收的行政补偿应按该实施细则标准执行。本案中，双方均对实地调查结果无异议。水城区政府提交的《贵州某甲公司林木补偿核算表》在实物调查的基础上，按照19号文及《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》规定的补偿标准进行了核算，前述文件未规定补偿标准的红豆杉、广玉兰、雪松、红枫、紫荆花、桂花、香樟等树木通过市场询价方式核算了补偿数额，虽然水城区政府未提交询价依据，但对照某甲公司提交的《资产评估报告》，《贵州某甲公司林木补偿核算表》对红豆杉、广玉兰、雪松、红枫、紫荆花、桂花、香樟等树木的总价值核算金额尚高于该《资产评估报告》。因此，对《贵州某甲公司林木补偿核算表》核算的林木补偿数额1453030元，法院予以确认。对于水池、水管及闸阀等损失的补偿，水城区政府进行实物指标调查时虽遗漏调查，但《资产评估报告》亦未提交相关询价依据，且尚无充分依据证实水城区政府行使裁量权确定的补偿数额明显不当，据此，一、二审法院亦予以支持。

　　针对某甲公司提交的案涉《资产评估报告》，因该报告计算标准未完全按照《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》确定的标准执行，不符合“一建设项目、一安置补偿方案”的基本要求，对该评估报告的结论法院不予采信。某甲公司要求撤销被诉补偿决定及要求按照其提交的评估报告的金额予以补偿的理由依法不能成立，不予采纳。一、二审法院遂判决驳回某甲公司的诉讼请求。

　　本院再审查明，2023年12月21日水城区政府向某甲公司支付了1477000元。

　　本院经审查认为，某甲公司提起本案诉讼请求撤销被诉补偿决定，并责令水城区政府重新作出补偿决定或者判决其补偿某甲公司4572796.95元及利息损失。案件审查焦点为被诉补偿决定作出是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。案涉观音岩水库系中型水利水电工程，依法应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定。该条例第五条第三款规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。本案中，根据一审法院查明，原水城县人民政府办公室于2013年6月7日印发《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》，对观音岩水库建设征地移民安置工作进行安排。据此，水城区政府负有对某甲公司在案涉地块栽种的苗木被淹后的补偿义务。

　　在具体补偿金额计算方面，水城区政府依据由地上附着物所有权人、水库设计单位、村委会、村民小组及乡政府等部门参与的经实物调查形成的《观音岩水库树木调查表》《某甲公司林木汇总》，依照19号文和《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》中有规定的树种补偿标准，并对前述规范性文件中没有规定的树种通过市场询价方式，确定林木补偿金额为1453030元，并增加水池、水管及闸阀补偿后，最终确定补偿金额为1477009.36元，并无明显不当。某甲公司主张按照《资产评估报告》中的金额进行补偿，但该报告计算标准未完全按照《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》确定的标准执行，故其主张不能成立。

　　在行政补偿程序中，行政机关行使行政职权确定补偿金额时应当遵守合法合理、程序正当等基本原则，在补偿金额确定后应当及时支付，以体现对被征收人损失的填平。本案中，水城区政府应当在再审申请人的案涉苗木等地上附着物被淹没后，及时向其进行行政补偿，以保护再审申请人的合法权益。但本案在案证据显示，水城区政府于2012年6月即对某甲公司在观音岩水库范围内种植的树木进行清点，在2013年6月7日就该水库建设印发《水城县观音岩水库建设征地移民安置实施细则》后，却迟至2021年10月30日才作出被诉补偿决定，且被诉补偿决定未包含2013年6月7日至2021年10月30日期间的利息损失，显有不当。参照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022年）第二十七条第一款规定，违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。（2022）最高法行他10号《最高人民法院关于行政赔偿利息利率法律适用问题的答复》进一步明确所谓“其他合理方式”，包括确定合理的利息损失，以及按照决定赔偿时的市场价格计算损失等。人民法院应当综合考量案件具体情况，客观公正地评估当事人的实际损失，如存款利息不足以弥补其损失，可以按贷款利息计算。据此，除水城区政府已经支付的补偿款外，其还应就延迟支付行为向某甲公司支付相应利息，以体现对再审申请人损失的弥补。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销贵州省高级人民法院（2022）黔行终482号行政判决；

　　二、撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2022）黔02行初3号行政判决；

　　三、撤销水字〔2021〕第号《六盘水市水城区人民政府征收补偿决定书》；

　　四、责令贵州省六盘水市水城区人民政府向某甲公司支付林木补偿款1453030元、水池补偿款7548.80元、水管及闸阀补偿款16430.56元，合计1477009.36元。

　　五、责令贵州省六盘水市水城区人民政府向某甲公司支付本金1477009.36元自2013年6月7日至2023年12月21日止的利息共计698336.18元（具体计算方式为2013年6月7日至2019年8月19日按照中国人民银行同期一年期贷款基准利率计算，2019年8月20日至2023年12月21日按全国银行之间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算）。

　　一、二审案件受理费共计100元，由贵州省六盘水市水城区人民政府承担。本判决为终审判决。

　　审 判 长　杨科雄

　　审 判 员　杨　军

　　审 判 员　李小梅

　　二〇二五年十二月三十日

　　法官助理　任必恒

　　书 记 员　卞志媛

　　来源：鲁法行谈

来源：鲁法行谈