南通中院裁判：行政协议司法解释第24条的运用

　　来源：南通中院

　　【编者按】

　　随着社会经济不断发展，行政协议因兼具行政性与合意性的特征，能够在维护公共利益、实现行政管理目标的同时，充分尊重行政相对人的意愿，凭借灵活、包容、利于纠纷前端化解的优势，在土地征收、资源开发、公共服务供给、招商引资等行政管理领域得到越来越广泛的运用。行政协议签订后，行政机关不履行协议时，协议相对方可以向人民法院提起行政诉讼寻求司法救济。但是，在行政协议相对方不履行协议时，行政机关既不能提起行政诉讼，也不能直接依据协议申请人民法院强制执行，长期以来存在违约制约机制缺位、协议公共目的难以落地的制度困境。为此，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条第1款规定，在协议相对人不履行协议义务时，行政机关可以依法作出责令相对人履行协议的书面决定。该条规定将协议约定的履约义务转化为独立的、可被救济的书面履约决定，既保障行政协议所承载的公共管理目标得以实现，又划定行政机关自力处置的边界，实现公共利益维护与私人权益保障之间的平衡。然而司法实践中，对于行政机关作出决定的前置条件、法定程序、决定的具体内容、后续强制执行程序，以及人民法院开展合法性审查的审查标准等问题仍有待进一步探索。本案通过对前述司法解释第24条第1款的阐释与适用，对上述实务争议问题逐一作出回应，为行政机关大胆运用这一规定解决协议履行问题提供参考。

　　【裁判要旨】

　　合法有效的行政协议，对行政机关及相对人均有法律约束力，双方均应恪守诚信原则，践信守诺，依法依约全面履行各自的协议义务，不得随意违约、怠于履约。相对人未在法定或约定期限内履行义务，经行政机关催告后仍不履行的，行政机关可依据协议作出要求相对人履行的书面决定。决定的内容不得变相减损相对人合法权益或者超出协议约定为相对人增设义务，且应具有可执行性。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）苏06行终261号

　　上诉人（原审原告）黄某某。

　　上诉人（原审原告）施某甲。

　　上诉人（原审原告）施某乙。

　　上诉人（原审原告）施某丙。

　　被上诉人（原审被告）南通市通州区张芝山镇人民政府。

　　上诉人黄某某、施某甲、施某乙、施某丙（以下简称黄某某等4人）因履行补偿安置协议的决定一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初1015号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。

　　本院对一审法院查明的事实确认如下：

　　黄某某等4人系南通市通州区张芝山镇某某村村民。黄某某、施某甲于2019年6月6日登记离婚，两人生育两子施某乙、施某丙。黄某某户在该村建有1幢建筑面积606.2平方米楼房、1幢59.16平方米平房及部分附属用房，但未有建房审批手续。

　　2020年1月30日，黄某某户与南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）签订《房屋搬迁补偿安置协议》，主要内容为：“1.该户安置人口为农业人口4人，安置面积为360平方米，其中拆一还一面积360平方米、基价680元/平方米，浮动选房面积80平方米、价格为950元/平方米；2.补偿（补助、补贴）总额为980000元；3.正式拿房前黄某某户两个儿子结婚，凭两妻及孩子出生证另加平方；4.黄某某户自愿放弃搬迁房屋、附属建（构）筑物的所有权及土地使用权，并委托张芝山镇政府拆除搬迁房屋、附属建（构）筑物并注销搬迁房屋及土地使用权权属登记，或在相应底册、建房审批表中注明房屋已拆除，土地使用权交由集体或国家收回，黄某某户同意张芝山镇政府将前述受托事项再行委托或指定他人实施，前述约定的搬迁房屋处置未实际完成前张芝山镇政府有权拒绝履行协议中的补偿安置义务。”

　　2021年4月，黄某某等4人提起行政诉讼，请求撤销上述《房屋搬迁补偿安置协议》。2021年7月22日，一审法院作出（2021）苏0691行初583号行政判决，判决驳回黄某某等4人的诉讼请求。黄某某等4人不服，提起上诉。2021年11月27日，本院作出（2021）苏06行终614号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。

　　2024年3月20日，因黄某某等4人未按《房屋搬迁补偿安置协议》约定交付房屋，张芝山镇政府向黄某某户送达《履行房屋搬迁补偿安置协议催告书》，主要内容为：“在协议签订后张芝山镇政府财政部门已建立了拆迁补偿款专户并向你户交付了两套安置房钥匙，现《房屋搬迁补偿安置协议》签订已超36个月，你户仍未搬迁腾空房屋，现特催告你户于2024年3月31日前履行《房屋搬迁补偿安置协议》项下约定的全部义务，包括但不限于搬离、腾空房屋并将房屋予以交付。”因黄某某户拒绝签收，张芝山镇政府将《履行房屋搬迁补偿安置协议催告书》粘贴于黄某某户门前电线杆上，并录制了送达视频，由见证人在送达回证上签字。

　　2024年9月2日，张芝山镇政府向黄某某等4人作出《选房通知》并粘贴于黄某某户门口电线杆上，通知黄某某户于2024年9月6日选房。后黄某某户未按期选房。

　　2025年3月20日，张芝山镇政府向黄某某等4人作出《履行房屋搬迁补偿安置协议的决定》，主要内容为：“黄某某等4人于2021年1月30日与张芝山镇政府签订《房屋搬迁补偿安置协议》，因未在协议规定时间内履行交付被搬迁房屋的义务，经书面催告后仍未履行。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，决定如下：1.限黄某某等4人于2025年4月21日前交付决心村7组21号的被搬迁房屋；2.《房屋搬迁补偿安置协议》约定的补偿（补助、补贴）总额980000元在交付被搬迁房屋后15日内给付；3.《房屋搬迁补偿安置协议》约定的安置面积360平方米在交付被搬迁房屋后予以安置”。

　　2025年9月，黄某某等4人提起行政诉讼，请求撤销张芝山镇政府作出的《履行房屋搬迁补偿安置协议的决定》。

　　一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。张芝山镇政府系独立承担责任的基层政府组织，具有为了实现行政管理或者公共服务目标而与黄某某户签订房屋搬迁补偿安置协议的职责。在《房屋搬迁补偿安置协议》签订后，黄某某户未按约定履行相应腾房义务，根据上述法律规定，张芝山镇政府具有作出被诉决定的法定职责。

　　案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的合法性已经（2021）苏06行终614号行政判决确认，协议明确黄某某户具有及时腾空房屋并交付拆除的义务。同时，张芝山镇政府建立了拆迁补偿款专户，通知黄某某户选房，但其未按时选房。在此情况下，《房屋搬迁补偿安置协议》已经具备履行条件。在黄某某户经催告后仍未履行腾空房屋并交付拆除义务的情况下，张芝山镇政府作出被诉决定要求其于2025年4月21日前交付房屋并告知补偿安置事宜，并无不当。黄某某等4人诉称《房屋搬迁补偿安置协议》有关“正式拿房屋前两个儿子结婚，凭两妻及孩子出生证另加平方”约定不确定的意见，明显缺乏事实依据，依法不予采信。

　　张芝山镇政府于2024年3月20日送达《履行房屋搬迁补偿安置协议催告书》时，因黄某某拒绝签收，张芝山镇政府将催告书粘贴于黄某某户门口电线杆上，予以留置送达并录制了视频、在送达回执中也有见证人签字，送达程序并无不当。被诉决定送达时，黄某某告知可粘贴于门口电线杆上，之后黄某某从门口电线杆处获取了决定书，张芝山镇政府已经完成了送达，程序并无明显不当。

　　综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回黄某某等4人的诉讼请求。

　　黄某某等4人不服一审判决，提起上诉称，1.张芝山镇政府在未对黄某某等4人补偿安置到位的情况下，作出被诉决定要求黄某某等4人交付房屋，不符合“先补偿、后搬迁”的原则；2.张芝山镇政府将被诉决定书粘贴在黄某某户门前电线杆上，程序违法；3.一审判决驳回黄某某等4人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。综上，黄某某等4人请求本院判决撤销一审法院判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。

　　张芝山镇政府辩称，1.案涉《房屋搬迁补偿安置协议》已经人民法院生效行政判决确认合法有效，黄某某等4人负有履行协议的义务；2.张芝山镇政府已经向黄某某户交付2套房屋作为过渡房使用，并通知黄某某等4人选房，在黄某某等4人拒绝选房的情形下，张芝山镇政府作出被诉决定，符合法律规定；3.因黄某某拒绝接收法律文书，张芝山镇政府经黄某某同意，向其留置送达《履行房屋搬迁补偿安置协议催告书》，程序合法。综上，张芝山镇政府请求本院判决驳回上诉，维持原判。

　　本院认为，对被诉决定的合法性审查，应当从被诉决定作出的条件是否具备、被诉决定的内容是否具有协议依据、作出被诉决定的程序是否合法等方面予以评判。在此之前，应当对《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款的基本含义作正确理解。

　　依据现行行政诉讼法的制度设计，在行政协议相对方不履行协议时，行政机关既不能提起行政诉讼，也不能直接依据协议申请人民法院强制执行，使得相对方的违约行为失去制约。为了解决这一现实困境、及时实现协议目的，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。从该条内容来看，行政机关作出要求协议相对人履行协议的书面决定，应当满足以下几个方面的条件：一是作出决定的前提条件是协议本身合法有效；二是相对方没有在法定或约定期限内履行协议，经催告后仍不履行；三是决定的内容应以协议为依据，不能超出协议给相对人增设新的义务。

　　就本案而言，被诉决定并不存在违法情形。首先，被诉决定所依据的行政协议合法有效，张芝山镇政府于2020年1月30日与黄某某户签订补偿安置协议，并已发生法律效力，该协议约定了房屋的补偿价值和产权调换的补偿方式，根据协议，黄某某户应当配合选房结算，自愿注销产权登记、将房屋交付拆除。其次，被诉决定符合“先催告、后决定”的法定程序要求。因黄某某户一直未履行协议，张芝山镇政府于2024年3月20日作出《履行协议催告书》，催告于当月月底前履行协议，并于2024年9月2日出具《选房通知》，但黄某某拒绝选房结算、交付房屋。在此前提下，张芝山镇政府于2025年3月20日作出被诉决定，程序合法适当。因黄某某户拒收法律文书，张芝山镇政府采取留置方式进行送达，并无不当之处。再次，被诉决定内容未超出协议范围。决定的主要内容包括三个方面，一是要求限期交付房屋，二是告知在交付房屋后15日内给付补偿金额98万元，三是告知以约定的安置面积360平方米予以安置。以上房屋交付义务、补偿价格、安置面积的内容，均与协议保持一致，既未给相对人增设新的义务，也未减少相对人的权利，对其合法性应予确认。最后，被诉决定也不违反“先补偿、后搬迁”原则。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，违反“先补偿、后搬迁”原则主要表现为，未作出补偿协议或补偿决定即对被征收房屋实施强制拆除的情形，但本案张芝山镇政府在签订补偿协议后，反复多次与黄某某户沟通选房结算事宜，黄某某户均予以拒绝。在此情形下，张芝山镇政府将补偿款98万元予以提存，依照法定程序作出被诉决定，并未损害黄某某户的合法权益。因此，被诉决定实体、程序方面均符合法律规定。

　　对于合法有效的协议，无论是行政主体还是相对人，都应当践信守诺，及时履行协议义务，任何一方不履行协议，都是对法定义务的违反，都不能得到法律支持。这里特别需要强调的是，行政机关根据协议作出决定的根本目的是为了实现协议的内容，因而通常需要具有可执行性，但是否具有可执行性并不影响决定的合法性。从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款的表述来看，实际上允许决定存在两种情形：一是满足可执行性条件，可以申请人民法院强制执行，二是不满足可执行性条件，不能申请人民法院强制执行，这两种情形都是允许存在的。被诉决定虽然载明张芝山镇政府具有支付98万元补偿款和360平方米安置面积的义务，但没有明确安置房源的座落、套型、面积、价格和结算金额。这显然是受到实践中惯例做法的影响，主要是因为安置房的确定与最终结算相互影响，在当事人未对安置房作出选择的情形下，结算结果也就处于不确定状态。所以，实践中普遍存在待当事人对安置房作出选择后，再进行最终结算的做法。但是，这种惯例做法通常适用于当事人自愿履行协议的前提之下，在当事人拒绝履行协议的情形下，行政机关在作出决定时，应当尽量满足可执行性，而不需要再顾及当事人的选择权，否则作出的决定只能起到一个督促的效果。由于被诉决定对安置房和如何结算没有作出具体的安排，所以尚不能成为强制拆除案涉房屋的依据。如果要达到拆除案涉房屋的效果，张芝山镇政府还需要就没有明确的安置房和具体结算作出决定，并在发生法律效力后申请人民法院强制执行。

　　综上所述，被诉行政决定具有事实和法律依据，程序合法。黄某某等4人的上诉主张不能成立，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人黄某某、施某甲、施某乙、施某丙负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长      殷  勤

　　审  判  员     郭德萍

　　审  判  员     黄静波

　　二〇二六年八月十三日

　　书 记  员      高  洁

　　来源：行政法实务