北京高院案例：继续确认之诉

　　【裁判要旨】

　　行政机关在起诉前自行改变行政行为，原行政行为尽管再也不会产生法律效果，当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉；如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为，当事人则可以要求继续初始的诉讼，只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此，这种诉讼亦被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认，是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。但是，这种继续确认的利益，通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在，因为该行政行为尽管已经终结，但其违法性曾经存在，违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言，由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担，就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时，即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼，也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法，作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化；如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换，例如通过一个内容相同的另一行政行为取代，或者通过其他措施得到处理，行政行为的违法性即不存在。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）京行终5738号

　　上诉人（一审原告）兰某某。

　　被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。

　　一审第三人兰某某1。

　　一审第三人王某。

　　一审第三人兰某某2。

　　上诉人兰某某因土地征收补偿一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2025）京04行初2号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　兰某某一审诉称，其房屋位于北京市昌平区某号，现被纳入征收范围。2024年6月29日，北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）作出京（昌）征地决［2024］001-08号《征地补偿安置决定》（以下简称被诉征补决定），决定对其户补偿如下：宅基地腾退补偿金额总计3577000元，可认购的定向安置房面积50平方米，安置房购房款260000元，最终扣除购房款后补偿、补助及奖励总额共计3317000元。兰某某认为，被诉征补决定减损其征收拆迁补偿利益，应当予以撤销，故提起行政诉讼并请求判决：1.撤销被诉征补决定；2.诉讼费由昌平区政府承担。

　　一审法院查明，在本案审理期间，昌平区政府于2025年5月22日对兰某某作出京（昌）征地撤决〔2025〕001-08号《征地补偿安置决定撤销决定》（以下简称涉案撤销决定），载明因昌平区马池口镇马池口村土地一级开发项目（一期）征地需要，昌平区政府于2024年6月29日作出被诉征补决定。鉴于相关程序还需进一步完善，现决定撤销被诉征补决定。自涉案撤销决定作出之日起，被诉征补决定不再具有法律效力。昌平区政府经审查核实后将于法定期限内对被征收人兰某某重新作出《征地补偿安置决定》。经与兰某某核实，兰某某已收到涉案撤销决定，并表示坚持本案诉讼请求。

　　一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，兰某某提起行政诉讼的行政争议须有司法保护之必要，被诉行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，兰某某的诉讼请求为依法撤销昌平区政府作出的被诉征补决定。而在本案审理过程中，昌平区政府已经作出涉案撤销决定，并告知兰某某经审查核实后将于法定期限内对其重新作出《征地补偿安置决定》，故兰某某的诉讼目的已经得以实现，且被诉征补决定撤销后未遗留其他不利影响，兰某某亦不具有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定提请继续确认之诉的利益。如兰某某对新的补偿决定不服，仍可通过法定途径进行救济。故兰某某提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法予以驳回。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定：驳回兰某某的起诉。

　　兰某某不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，其主要上诉理由为：昌平区政府作出涉案撤销决定属于改变了原行政行为，兰某某明确表示坚持本案诉讼请求，因此一审法院应当确认原行政行为违法，而不是直接以本案不存在确认之诉的利益驳回兰某某的起诉。

　　昌平区政府未提交书面答辩意见。

　　各方当事人在一审期间提交的证据均已移送本院。根据在案有效证据，本院查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。根据上述规定，行政机关在起诉前自行改变行政行为，原行政行为尽管再也不会产生法律效果，当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉；如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为，当事人则可以要求继续初始的诉讼，只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此，这种诉讼亦被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认，是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。但是，这种继续确认的利益，通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在，因为该行政行为尽管已经终结，但其违法性曾经存在，违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言，由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担，就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时，即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼，也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法，作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化；如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换，例如通过一个内容相同的另一行政行为取代，或者通过其他措施得到处理，行政行为的违法性即不存在。

　　本案中，被诉征补决定非负担行政行为，昌平区政府通过涉案撤销决定已对被诉征补决定予以撤销，并告知兰某某重新履行征地补偿安置。在此情况下，虽然昌平区政府改变了被诉征补决定，但同时也明确以另一个补偿决定取代并处理，被诉征补决定不会产生任何遗留下来的不利影响，兰某某涉案补偿安置请求的程序性权利以及实体性利益均可在昌平区政府重新作出的征地补偿安置决定中主张，坚持对已经不存在的被诉征补决定进行违法性确认已没有实际意义。兰某某上诉主张继续确认之诉，因不存在确认被诉征补决定违法的利益，应不予支持。兰某某在一审程序中表示坚持本案诉讼请求，故一审法院以兰某某提起本案诉讼不符合法定起诉条件为由，依法裁定驳回其起诉，结论亦无不妥。

　　综上，兰某某的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持一审裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长  　章坚强

　　审 判 员　  支小龙

　　审 判 员　  周凯贺

　　二〇二五年九月五日

　　法官助理　  杨　柳

　　书 记 员  　秦静羽

　　来源：行政法实务