行政诉讼中禁止不利变更原则的适用及国有土地使用权收回补偿中地价评估时点的确定

　　裁判要点

　　1.国有土地使用权收回补偿中地价评估时点的确定：行政机关因公共利益需要收回国有土地使用权的，应依法及时、公平、合理地给付土地使用权人适当价款。通常情况下，地价计算基准时点应以行政机关作出收回决定的日期或者以收回土地使用权事宜向社会公告的日期为准。但若行政机关在协商或签订协议后长期未履行，且无可归责于土地使用权人的原因，再以协议签订日作为基准时点有失公允，应结合实际情况调整，以保障权利人合法权益。

　　2.行政诉讼中禁止不利变更原则的适用：行政诉讼是公民、法人或者其他组织的权利救济机制，禁止不利变更原则是该机制的重要体现。禁止不利变更原则不仅适用于行政诉讼一审程序，亦适用于行政诉讼二审程序和审判监督程序。因依法维护国家利益、社会公共利益是对行政行为和司法行为的基本要求，故损害国家利益、社会公共利益亦是适用禁止不利变更原则的例外情形。但该例外情形必须受到严格限制，应当在合乎法律规范、理由充分、确有必要的情形下审慎适用，否则不仅会使公民、法人或者其他组织的合法权益处于不确定状态，而且会折损行使变更权的有关国家机关的权威性和可信度，反而会损害社会秩序等基础公共利益。

　　3.行政协议履行中民营经济主体权益的保护：民营经济在国民经济和社会发展中发挥重要作用，行政机关应当依法诚信履行与民营经济组织签订的行政协议，对民营经济组织的合理、合法诉求及时响应、处置。

　　4.在符合法定情形下，当事人在再审期间达成和解并全面撤回起诉、上诉及再审申请，一、二审裁判视为撤销。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）最高法行再401号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：鄂尔多斯市某有限责任公司。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区。

　　法定代表人：贾某，总经理。

　　委托诉讼代理人：赵某，鄂尔多斯市某有限责任公司员工。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区党政综合大楼（铁西区）。

　　法定代表人：韩涛，区长。

　　出庭应诉负责人：王某，副区长。

　　委托诉讼代理人：李某，内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区司法局工作人员。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区鄂尔多斯市自然资源局东胜区分局。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区民族西街59号。

　　法定代表人：黄亮成，局长。

　　委托诉讼代理人：包宝荣，内蒙古自治区鄂尔多斯市自然资源局东胜区分局公职律师。

　　再审申请人鄂尔多斯市某有限责任公司（以下简称某公司）因诉被申请人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府（以下简称东胜区政府）、内蒙古自治区鄂尔多斯市自然资源局东胜区分局（以下简称东胜区自然资源分局）解除置换国有土地协议及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2022）内行终209号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2024）最高法行申7323号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　某公司申请再审称，案涉土地使用权并未完成收回手续，仍然归某公司享有；东胜区政府收回案涉土地使用权程序违法；某公司对置换协议无法继续履行不存在过错；原审法院未依据某公司的诉请进行裁判；二审法院违反禁止不利变更原则和公平公正原则。请求本院撤销一、二审判决，支持某公司的诉讼请求。

　　被申请人东胜区政府、东胜区自然资源分局辩称，某公司请求按照案涉土地同一地段现价值计算给付金额缺乏依据，二审法院综合考虑案涉土地的地类、地价计算给付金额并加算利息，已在合理限度内维护了某公司的利益。请求本院驳回某公司的再审申请。

　　某公司向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（以下简称鄂尔多斯中院）提起行政诉讼，请求判令解除案涉《置换国有土地协议书》（以下简称置换协议）；判令东胜区政府、东胜区自然资源分局按照某公司被征收土地同一级别地段范围内30955.95平方米国有土地使用权现价值赔偿相应损失29814885.6元。

　　鄂尔多斯中院一审查明：2006年2月14日，因城市发展建设需要，原内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区国土资源局（以下简称原东胜区国土资源局）与某公司签订《东胜区城市建设征用土地及地上附属物补偿协议》（以下简称补偿协议），征用某公司位于内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区的国有综合用地11亩，约定土地补偿费88万元。2007年7月9日，东胜区政府与某公司签订置换协议，载明东胜区政府因生态建设工程，需要置换某公司现使用的23622.25平方米国有土地，由东胜区政府用相同级别地段范围内、相同用途的土地进行等面积置换，置换后东胜区政府收回某公司原使用土地。2007年7月9日签订合同时，某公司被置换的土地已经开始绿化。经某公司申请，2007年8月13日，原东胜区国土资源局出具置换意见，同意将2006年2月征用某公司的11亩土地与2007年新征的23622.25平方米土地一并予以置换。置换土地面积共计30955.58平方米。2010年12月1日、2011年10月12日，内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区土地收购储备拍卖中心分别向某公司出具两份土地收储证明，拟向某公司置换铜川镇面积为30955.7平方米的土地。

　　鄂尔多斯中院一审认为：2006年补偿协议中的11亩土地与2007年置换协议中约定的23622.25平方米土地应一并予以置换，现因客观原因无法完成置换，符合合同解除的法定情形。东胜区政府虽然并非补偿协议的签订主体，但原东胜区国土资源局系代表政府征收土地，东胜区政府、东胜区自然资源分局应共同承担责任。某公司被置换的土地自协议签订起由东胜区政府使用至今，协议签订时间及绿化时间均在2007年下半年，比较接近2008年，综合全案考虑，2008年的地价更为合理。据此，判决解除案涉置换协议；东胜区政府、东胜区自然资源分局支付某公司土地置换费用7986244元及利息；驳回某公司的其他诉讼请求。

　　某公司不服鄂尔多斯中院一审判决，向内蒙古自治区高级人民法院（以下简称内蒙古高院）提出上诉。

　　内蒙古高院经审理，对鄂尔多斯中院一审查明的上述事实予以确认。

　　内蒙古高院二审认为：一审对协议解除及责任承担主体的认定并无不当。因各方当事人均无法说明案涉收回国有土地使用权采用土地置换方式进行补偿的法律及政策依据，且案涉置换协议中未对被置换土地的具体用途进行明确区分，案涉置换协议因缺乏合法性不应得到实际履行；某公司对协议未能履行存在一定过错，且未及时依法合理主张权益，故应当承担一定的过错责任，其主张的地类变化及基准地价上涨产生的收益也不应得到支持。根据收回国有土地使用权补偿的一般原则，2006年征收的11亩综合用地按照案涉补偿协议的约定确定补偿金额，2007年收回使用权的国有土地补偿金额则应参照2007年基准地价，结合土地用途、剩余使用年限、土地取得成本、收回时点类似土地市场价格、土地投入及按规划用途使用土地情况等事实综合计算。一审法院适用2008年基准地价理由不充分，判决的给付金额可能危害国家利益、社会公共利益。据此，改判东胜区政府、东胜区自然资源分局支付某公司3308698.7元及利息。

　　某公司对内蒙古高院二审判决不服，向本院申请再审。

　　各方当事人对一、二审法院认定的上述案件事实并无异议，本院经再审审理后予以确认。

　　本院再审认为，根据一、二审判决主要内容和各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、案涉地价计算的基准时点；二、二审改判是否违反禁止不利变更原则。

　　一、关于案涉地价计算基准时点的问题。

　　行政机关因公共利益需要收回国有土地使用权的，应当根据土地面积、区位、原批准用途、剩余土地使用年限、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平，经专业评估后，及时、公平、合理地给付土地使用权人适当价款。通常情况下，地价计算基准时点应以行政机关作出收回决定的日期或者以收回土地使用权事宜向社会公告的日期为准。但就本案而言，一、二审法院查明，被申请人在与某公司商定土地置换事宜前就已经实际使用部分案涉土地进行绿化工程，在拟置换地块无法置换的情形下亦未及时采取补救措施。鉴于被申请人明确无法履行置换协议之日与协议签订之日相距较远，且无证据证明存在可归责于某公司的原因，在土地市场价值波动明显的情况下，二审法院再以案涉置换协议签订的2007年作为地价计算的基准时点，有欠公允，应予纠正。

　　二、关于二审改判是否违反禁止不利变更原则的问题。

　　行政诉讼是公民、法人或者其他组织的权利救济机制，而不是针对当事人的违法责任追究机制，如无法律、行政法规另行规定，允许不利变更将导致当事人在行使诉权时有所顾虑，不利于行政诉讼制度整体作用的发挥。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”虽然该条规定于《中华人民共和国行政诉讼法》“第一审普通程序”一节中，但禁止不利变更原则不仅适用于行政诉讼一审程序，亦适用于行政诉讼二审程序和审判监督程序。需要指出的是，依法维护国家利益、社会公共利益是对行政行为和司法行为的基本要求，故损害国家利益、社会公共利益亦成为适用禁止不利变更原则的例外情形。但该例外情形必须受到严格限制，应当在合乎法律规范、理由充分、确有必要的情形下审慎适用，否则不仅会使公民、法人或者其他组织的合法权益处于不确定状态，而且会折损行使变更权的有关国家机关的权威性和可信度，反而会损害社会秩序等基础公共利益。本案中，二审法院虽指出一审判决存在相关问题，但其以国家利益、社会公共利益为根据作出不利变更判决，理据亦不充分，不符合适用禁止不利变更原则的例外情形，该裁判理据本院不予认可。

　　民营经济在国民经济和社会发展中发挥重要作用，行政机关应当依法诚信履行与民营经济组织签订的行政协议，对民营经济组织的合理、合法诉求及时响应、处置。为促进本案争议实质化解，在本案再审过程中，本院就评估时点问题与被申请人交换了意见，被申请人与某公司积极进行协商并自愿达成和解协议，各方当事人确认由被申请人于2026年3月31日之前向某公司支付其起诉之日（2020年7月3日）案涉补偿协议及置换协议所涉土地地价1200.4145万元及相应利息，明确双方无其他纠葛，并就案件受理费的分担比例等进行了约定。基于和解协议，某公司向本院提交撤诉申请，自愿撤回再审申请、上诉和起诉。因某公司申请撤回再审申请、上诉和起诉，是其真实意思表示，不违反法律规定，本院予以准许。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，裁定如下：

　　一、准许再审申请人鄂尔多斯市某有限责任公司撤回再审申请；

　　二、准许二审上诉人鄂尔多斯市某有限责任公司撤回上诉；

　　三、准许一审原告鄂尔多斯市某有限责任公司撤回起诉；

　　四、内蒙古自治区高级人民法院（2022）内行终209号行政判决和内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2020）内06行初77号行政判决视为撤销。

　　本案一、二审案件受理费由鄂尔多斯市某有限责任公司、内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府、内蒙古自治区鄂尔多斯市自然资源局东胜区分局根据和解协议约定的比例依法负担。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长  　耿宝建

　　审 判 员  　黄　河

　　审 判 员  　尹慧慧

　　二〇二五年十二月二十五日

　　法官助理　  刘　畅

　　书 记 员  　常晓轩

　　来源：行政执法与行政审判

　　来源：行政诉讼与行政合规研究