信赖利益保护原则在行政赔偿案件中的适用

　　【裁判要旨】

　　在前期行政机关作出行政许可的情况下，后续实施拆除行为的其他机关对当事人信赖利益未作考量即违法拆除的，需承接前续许可机关的信赖保护责任，对当事人在其信赖利益范围内的相应投入、损失予以视情赔偿。

　　【相关法条】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》

　　第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

　　第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

　　（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

　　（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；

　　（三）违法征收、征用财产的；

　　（四）造成财产损害的其他违法行为。

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

　　第三十一条第一款人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。

　　【案件索引】

　　一审：郑州铁路运输法院（2024）豫7101行赔初3号行政赔偿判决(2024年10月9日）

　　二审：郑州铁路运输中级法院（2024）豫71行赔终6号行政赔偿判决( 2024年12月26日）

　　再审审查：河南省高级人民法院（2025）豫行申256号行政裁定（2025年6月23日）

　　【基本案情】

　　2012年3月19日，黄河水利委员会河南黄河河务局作出《河南黄河河道管理范围内建设项目审查同意书》，同意河南某公司在黄河右岸滩区内建设某园生态旅游项目，后又向该公司颁发《黄河流域河道管理范围内建设项目施工许可证》。2012年8月河南某公司开始项目建设，种植植被并建有游客中心、教堂、餐厅等建筑。2019年7月1日至2020年5月间，当地区林业和园林局、自然资源局分别向河南某公司下达整改通知，要求其自行拆除建筑物，恢复土地原状。但河南某公司一直未按上述通知要求执行，也未申请行政复议或提起行政诉讼。2019年10月、2020年6月至8月间，郑州市惠济区花园口镇人民政府（以下简称花园口镇政府）组织工作人员将项目内的建筑物拆除。河南某公司认为项目系当地政府招商引资，与当地示范区管理委员会签订了《黄河滩地承包经营合同书》，向水行政主管部门、河道主管部门申请并取得了行政许可，经过发改部门、文旅主管部门的审批备案，花园口镇政府的拆除行为造成项目内建筑物及地上附属物被损毁无法使用，故河南某公司将花园口镇政府诉至法院。2022年5月19日，郑州铁路运输法院作出一审行政判决，确认花园口镇政府强制拆除河南某公司建筑的行为违法。2022年7月25日，郑州铁路运输中级法院二审维持了上述判决。后河南某公司向花园口镇政府邮寄了行政赔偿申请书，花园口镇政府未进行赔偿。河南某公司不服，提起行政赔偿诉讼，请求花园口镇政府赔偿建筑物及地上附属物的各项损失共计4306.68万元，并赔偿相应利息等损失。

　　【裁判结果】

　　郑州铁路运输法院于2024年10月9日作出（2024）豫7101行赔初3号行政赔偿判决：花园口镇政府于判决生效之日起60日内赔偿河南某公司485.04万元及相应利息（利息计算方法：以485.04万元为基数，从2020年8月31日起计算至赔偿款实际支付日止，按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算）；驳回河南某公司的其他赔偿请求。宣判后，河南某公司、花园口镇政府均不服，向郑州铁路运输中级法院提起上诉。郑州铁路运输中级法院于2024年12月26日作出（2024）豫71行赔终6号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。后花园口镇政府申请再审，河南省高级人民法院于2025年6月23日作出（2025）豫行申256号行政裁定：驳回花园口镇政府的再审申请。

　　【裁判理由】

　　本案争议焦点有二：一是案涉公司是否存在信赖利益，二是赔偿项目、金额应如何认定。

　　一、关于案涉公司是否存在信赖利益的问题

　　（一）信赖利益保护原则的适用具有法律依据。信赖保护原则是行政法的基本原则之一,旨在维护公民对行政机关行为的合理信赖,保障法律秩序的稳定性。2003年出台的《中华人民共和国行政许可法》第八条和六十九条首次明确给予信赖利益以法律保护,2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第五条将信赖利益保护的要求扩大到了行政管理的所有领域,后续的《法治政府建设实施纲要》更是延续深化了此要求。因此,花园口镇政府关于信赖利益保护原则没有法律规定的理由不成立。

　　（二）河南某公司具有信赖基础。在前期相关政府部门曾作出审批的情况下,法院应结合案件事实,综合考量当事人主张的利益是否具有正当性和受法律保护的必要性,可通过相关政府部门的行为与当事人所建项目之间是否存在密切联系来判断,即前期相关政府部门的行为,是否实际使当事人对其项目的合法性产生了足够的信赖,其是否基于此种信赖投入了物力、财力用于项目建设,法院应当根据不同案件的具体情况,确定当事人是否具有信赖利益,以及此种利益的保护程度。本案中,河南某公司主张园区项目建筑物及地上附属物损失,但其建设当时及建成后未取得土地使用证、建设用地规划许可证等,不能认定案涉建筑物及地上附属物为合法建筑。但是,该项目建筑物中的餐厅、办公室、教堂经过河务部门审批并有河务部门颁发的施工许可证,经营过程中也得到多个政府部门的政策扶持及奖励。河南某公司基于对政府相关部门的信赖,在审批范围内为建造案涉餐厅、办公室、教堂所作的相应投入,以及后续的正常经营,均具有信赖的基础和正当性。在花园口镇政府的强制拆除行为造成该部分财产损失后,有权就相应财产损失获得相应赔偿。

　　（三）超建面积等不属于信赖利益保护范围。河南某公司所建建筑中的超建面积及未经审批的游客中心和四合院,虽然被花园口镇政府强制拆除,但此部分损失不具有应予保护的信赖利益,故河南某公司就此部分损失主张予以赔偿,不应支持。

　　二、关于赔偿项目、金额的认定问题

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条第一款规定,人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的,判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的,判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。本案系花园口镇政府的相关强制拆除行为被法院确认违法后,由河南某公司单独提起的行政赔偿诉讼。

　　法院应河南某公司的鉴定申请,委托评估公司就案涉建筑进行司法鉴定,估价方法采用成本法，评估结果最后确定估价对象在价值时点的市场价值为873.23万元，以此作为赔偿金计算的参考,并对建筑物性质进行明确区分，认定河南某公司项目批准范围内的建筑物(餐厅、办公室、教堂)为赔偿范围,对超过批准建设的面积(餐厅超建面积)及未批准部分(游客中心、四合院)不予认定为赔偿范围，确定河南某公司建筑物损失赔偿金额为485.04万元,并以此为基数,从2020年8月31日起计算至赔偿款实际支付日止,按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算赔偿金利息,能够填补河南某公司的损失。

　　花园口镇政府虽拆除了案涉建筑，但未清除项目内的植被。河南某公司为保证项目内植被的存活与经营，雇佣工人留守，对植被进行养护，土地租金、工人工资及电费均属于其为保持项目内植被现状及正常对外经营所需要的必要开支，与花园口镇政府的拆除行为无关，法院对此部分赔偿请求不予支持。

　　【案例注解】

　　我国正在实施依法治国方略，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而建设法治社会的核心和基础即是建设法治政府。建设法治政府不仅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服务活动具有实质合法性、正当性。政府的行为一经作出，即应被推定合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，当事人对其信赖进行的财产投入及所形成的利益应该获得法律的保护。对行政相对人的授益性行政行为作出后，即使事后发现违法，如相对人没有过错，亦不得恣意变更、撤销或者撤回。如因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关对有效的行政行为需要变更或者撤回，也应当依据法定的权限和程序来进行，对行政行为的相对人因信赖利益而遭受的财产损失予以补偿；对于违法变更或撤销行政行为后给相对人造成财产损失的，应当予以赔偿。但是，由于《中华人民共和国国家赔偿法》中没有关于信赖利益保护原则适用的专章规定，行政赔偿案件中信赖利益的认定与保护范围，往往是司法实践中处理此类案件的争点和难点，亟需加以明晰。本案关于信赖利益及保护范围在行政赔偿案件中的认定，对于类似案件信赖利益保护原则的适用具有一定的借鉴意义。

　　一、信赖利益保护原则的适用具有明确法律依据

　　无论是民事行为，还是行政行为，都应以诚实守信为基础。诚实守信作为民法的“帝王条款”，在行政法领域衍生为信赖保护原则，构成法治政府建设的核心要素。该原则通过维护行政行为的存续力与法律秩序的稳定性，实现公民权利保障与公共利益维护的动态平衡。信赖保护原则是行政法的基本原则之一，旨在维护公民对行政机关行为的合理信赖，保障法律秩序的稳定性。但是信赖保护原则在《中华人民共和国国家赔偿法》中没有专章规定，基于信赖保护原则需要行政机关赔偿时，没有明确的赔偿范围、计算标准及例外情形等规定，这也是行政赔偿案件司法实践中，被告行政机关答辩、上诉或申请再审时的主要观点之一。本案被诉行政机关郑州市惠济区花园口镇人民政府（以下简称花园口镇政府）也将此作为其不予赔偿的主要理由之一，这其实是行政机关的认识误区。2003年出台的《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条首次以成文法形式确立信赖利益保护的制度框架，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第五条将信赖利益保护的要求扩展到行政管理全领域，后续《法治政府建设实施纲要》进一步强化了这一原则的适用效力。2025年5月20日最新出台施行的《中华人民共和国民营经济促进法》第七十条更明确规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”该条款通过特别法形式对信赖保护原则在民营经济发展中的适用作出强化规定。依前所述，本案花园口镇政府关于信赖利益保护原则没有法律规定的理由不成立，其以此理由主张不予赔偿亦不能成立。

　　二、信赖利益在黄河滩区治理行政赔偿案件中的认定标准

　　黄河滩区，是指黄河流域河道管理范围内具有行洪、滞洪、沉沙功能，由于历史原因形成的有群众居住、耕种的滩地，是滩区人民赖以生存的家园。人民法院在审判工作中应认真贯彻落实习总书记“治理黄河，重在保护，要在治理”的重要指示精神，坚持最严法治理念，在法治轨道上服务推进黄河流域大保护大治理，正确处理保护和发展、发展和安全、全局和局部、当前和长远等重大关系问题，找准统筹生态环境司法保护、经济社会发展和民生保障的平衡点。

　　本案是一起典型的因黄河滩区治理而引发的行政赔偿案件。由于各地在不同时期黄河流域生态保护和高质量发展战略布局中的不同定位，黄河滩区治理工作中对信赖利益的认定争议较大，由此产生的行政赔偿案件实质化解和服判息诉率整体较低。在具体案件中，应结合区域特点和地方实际，充分考虑涉案建筑在当地特定时期和政策背景下的特殊性，妥善审理黄河滩区违章建筑拆除等相关案件，在监督支持行政机关依法查处未批先建、批建不符等违法行为的同时，也应充分保护相对人的信赖利益。具体到本案中，信赖利益的认定标准主要有以下两方面考虑：

　　（一）赔偿请求人具有信赖基础和正当性

　　《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款对作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权可以撤销行政许可的情形进行了规定。第二款对应当撤销行政许可的情形予以明确，即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情形。第四款规定：“依照第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”从前述法律规定可以看出，行政行为的公定力与存续力构成信赖利益的法理基础，有关行政机关对行政相对人已作出具有法律效力的行政行为，即便该行政行为最终被认定为违法而撤销，只要相对人在行为作出时基于善意且无过失而产生信赖，此种信赖亦符合社会一般理性人的认知标准，即存在信赖基础和正当性。

　　具体到本案这种大型项目建设类案中，在前期相关政府部门曾作出行政许可的情况下，法院应结合案件事实，综合考量当事人主张的利益是否具有正当性和受法律保护的必要性，通过相关政府部门的行为与当事人所建项目之间是否存在密切联系来判断，即前期相关政府部门的行为，是否实际使当事人对其项目的合法性产生了足够的信赖，其是否基于此种信赖投入了物力、财力用于项目建设，如具备前述情形，则其他行政机关强拆此部分建筑被确认违法后，应对当事人的此部分损失，结合其当年的实际审批情况予以保护。若无任何信赖利益，违法建筑本身不应当获得赔偿，法院对此不应予以支持。本案案涉项目取得了黄河河务部门的行政许可，并且经过了发改部门的审查备案，在其后数年的建设、运营过程中，获得多个政府部门的政策扶持及奖励。正是基于上述行政审批、审查备案以及政策奖励，案涉公司才对项目作出了持续多年的财产投入。因此，案涉公司对获批建筑所作的财产投入，以及后续运营，均具有信赖的基础和正当性。对于超建面积和未经批准的建筑，案涉公司不具有信赖利益基础和正当性。

　　（二）后续违法拆除行为实施机关需承接前续行政许可机关的信赖保护责任，对后续违法拆除行为承担相应的行政赔偿责任

　　《中华人民共和国行政许可法》对行政许可作出机关或其上级机关撤销许可后承担行政赔偿的情形予以了明确规定，但是实践中对信赖利益的认定缺乏系统性的行政行为存续力审查机制。非许可机关的拆除行为被确认违法后，其赔偿责任的承担应取决于该行为是否侵害了当事人受信赖保护的权益。如果拆除的是不存在信赖保护的违法建筑，则不应承担行政赔偿责任。但是，对前期行政许可存在信赖基础的当事人，后续开展黄河滩区治理工作的其他行政机关应该充分考量对当事人信赖利益的影响，合理评估补偿价值，亦或是优先选择对当事人权益损害最小的纠错方式。这一要求体现了比例原则与信赖保护原则的协同适用。如一概不予考虑机械执法，导致应予信赖保护的当事人合法权益受到损害的，后续开展整治工作的其他行政机关应当承担赔偿责任。正是基于此，在河南某公司对前期行政许可存在信赖基础的情况下，花园口镇政府应对该公司信赖范围内的财产损失承担赔偿责任。

　　三、信赖利益的保护范围

　　信赖保护原则在黄河滩区违建强拆案件中的样态复杂多样，常见情形有：规划许可证被违法撤销、政府允诺与后续执法冲突、长期消极执法后的集中整治。前述不同情形在具体案件中，有的只涉及某一种单一情形，有的则是几种不同情形交叉存在，当面临行政赔偿时，赔偿标准模糊，对直接损失的认定缺乏细化规则，对“合理”“适当”“充分”“相应”概念的理解和具体运用存在分歧。本案诉争的起因即源于政府允诺与后续执法的冲突、长期消极执法后的集中整治，案涉公司信赖利益的保护范围，法院应结合具体案情作出认定。

　　（一）直接损失的认定

　　根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，行政赔偿中的直接损失包括因违法行政行为导致的财产损毁、灭失以及必要合理的预期收益。实践中，当事人在前期行政许可后，基于信赖基础又办理了其他相关行政许可手续，其受损建筑被强拆时属合法建筑，应按合法建筑的相应价值予以赔偿。而本案案涉公司虽具有应予保护的信赖利益，但其建筑未取得土地、规划等相关部门的行政许可手续，不宜将其视为合法建筑进行赔偿，但其为建筑所进行的财产投入应予保护。本案中，法院依职权同意案涉公司的鉴定申请，依法按照鉴定评估机构选定的程序，确定评估公司并出具鉴定报告，估价方法采用成本法，评估结果最后确定估价对象在价值时点的市场价值为873.23万元，公正客观。同时，对案涉公司主张损失的多处建筑物性质进行明确区分。结合评估报告内容，采用成本法确定项目批准建设范围内的餐厅、办公室、教堂部分赔偿数额，对超面积建设及未经审批的游客中心和四合院不予赔偿，既能弥补案涉公司的直接损失，亦是对行政机关依法行政的监督。

　　（二）利息等其他损失的认定

　　根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条第一款的规定，对于造成财产损害无法返还财产、恢复原状的，申请人在支付赔偿金时依法应当支付相应的利息损失。该利息损失本质上属于信赖利益的时间价值补偿，应自损害发生之日起按法定利率计算。因此，法院支持案涉公司利息损失处理符合上述司法解释的规定。

　　关于案涉公司主张的土地租金、留守工人工资、应缴电费。案涉项目系生态旅游项目，花园口镇政府仅拆除了案涉建筑，未清除项目内的植被，也未阻止项目运营。河南某公司为保证项目内植被的存活与经营，雇佣工人留守，对植被进行养护，土地租金、工人工资及电费均属于其为保持项目内植被现状和对外经营所需要的必要开支，与花园口镇政府的拆除行为无关，故法院对土地租金、留守工人工资、应缴电费的赔偿请求不予以支持。

　　信赖利益保护原则与行政赔偿的结合，既是法治政府建设的必然要求，也是平衡公共利益与个人权益的关键路径。在黄河滩区治理行政赔偿案件中，应把握好黄河流域生态保护和高质量发展之间的关系，即要监督支持行政机关依法行政，又要充分保护当事人合法权益，通过依法裁判、释法明理，使滩区群众、企业积极配合滩区治理工作，依法理性维权，实现黄河滩区治理政治效果、社会效果、生态效果和法律效果的统一。

　　一审法院合议庭成员吕 珂 王 辉 龚 春

　　二审法院合议庭成员朱云峰 董俊杰 徐星星

　　再审法院合议庭成员卢 瑜 谷彩霞 苗春燕

　　编写人 河南省高级人民法院       卢  瑜

　　郑州铁路运输中级法院  董俊杰

　　来源：行政法实务