广东高院裁判：关于土地征收补偿权益主体的认定

　　【裁判要点】

　　1.关于履行土地征收补偿职责主体的认定

　　根据《土地管理法（2019年修正）》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府是土地征收及补偿工作的法定组织实施主体。

　　2.关于土地征收补偿权益主体的认定

　　涉案土地征收后，双方因履行《征用土地协议书》的回填工程产生的工程款补偿权益产生本案纠纷，并各自主张自己完成回填工程。一、二审过程中，湛江某公司提供了多项证据用以证明其承担了水塘回填的主要工程，尽管上述证据部分存在与案件事实无法一一对应的证明关系，部分存在证据形式瑕疵，但综观湛江某公司在一、二审期间提交的全部证据，各证据之间能够形成相互印证关系。反观坡头区政府、产业园管委会，其作为行政机关，在应当具备规范财务制度条件下，仅能提供支付6万元回填工程款的支付凭证，且未提供无法提供其他支付凭证的合理事由，有违常理。据此，湛江某公司提交的数个种类不同、内容一致的证据证明力明显优于坡头区政府提交的一个孤立证据的证明力。产业园管委会提供的6万元土方工程款支付凭证作为孤证，不足以推翻湛江某公司关于其承担了水塘回填主要工程量的主张，应当承担举证不能的不利后果。因此，综观全案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，在没有第三人主张本案补偿权益情况下，法院认定，水塘回填物主要由湛江某公司完成，其应为享有主要补偿权益的合法主体。

　　【裁判文书】

　　广东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）粤行终1982号

　　上诉人（原审原告）湛江市某有限公司，住所地：广东省湛江市。

　　法定代表人黄某甲。

　　上诉人（原审被告）湛江市坡头区人民政府，住所地：广东省湛江市坡头区。

　　法定代表人黄某乙，区长。

　　被上诉人（原审被告）坡头区科技产业园管理委员会，住所地：广东省湛江市坡头区。

　　法定代表人林某，主任。

　　上诉人湛江市某有限公司因诉上诉人湛江市坡头区人民政府（下称坡头区政府）、被上诉人坡头区科技产业园管理委员会（下称产业园管委会）行政补偿一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2024）粤08行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院查明：湛江市某有限公司于2007年4月8日与产业园管委会签订《征用土地协议书》，协议约定：湛江市某有限公司征用位于湛江市茂湛高速公路北面海边地段的一块面积约30亩的土地作为建设厂区及配套设施用地。征地面积约30亩，每亩39800元，征地补偿费共计1194000元。产业园管委会在收到征地补偿费后10天内，自行清理完毕地上附着物和负责平整场地，并将土地交由湛江市某有限公司安排建设。土地交付湛江市某有限公司后，土地上的石窝和水塘用泥土或碎石回填平整，湛江市某有限公司随后建成厂区，但至今尚未取得上述土地的不动产权证。

　　2021年，因公共利益建设需要，坡头区政府征收上述土地中的一部分，用于沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目建设用地，并与湛江市某有限公司签订《沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目用地青苗及地上附着物补偿协议书》，协议约定：“……乙方（湛江市某有限公司）的青苗及附着物（详见附件《青苗及地上附着物补偿款审核确认表》），甲方（坡头区政府）一次性给予乙方补偿款共为人民币大写贰佰壹拾肆万陆仟壹佰肆拾参元壹角整（￥2146143.10元）”，该确认表中载明“物权人湛江市某有限公司”，其中铁棚内矿堆和露天矿堆合计8911.3立方米，湛江市某有限公司确认已于2023年4月4日收到该补偿款。2023年3月22日，坡头区政府另与产业园管委会签订《沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目用地青苗及地上附着物补偿协议书》，协议约定：“……乙方（产业园管委会）的青苗及附着物（详见附件《青苗及地上附着物补偿款审核确认表》），甲方（坡头区政府）一次性给予乙方补偿款共为人民币大写壹佰柒拾陆万壹仟零壹拾玖元肆角叁分（￥1761019.43元）”，该确认表中载明“物权人坡头区科技产业园管理委员会（嘉俊）”，产业园管委会确认已收到该款。湛江市某有限公司多次向坡头区政府和产业园管委会催讨1761019.43元补偿款无果后，遂向原审法院提起诉讼。

　　另查明：关于案涉土地上石窝和水塘是由谁回填的问题，湛江市某有限公司主张，除了产业园管委会委托湛江市某公司回填1.2万立方米土方（产业园管委会支付工程款6万元），以及委托莫某甲回填土方（湛江市某有限公司支付工程款16万元）外，其余部分全部由其回填泥料或石料，并提供了合同、转账凭证、收据、证明、录音资料等证据，拟证明其已支出工程款207万元（16万元+191万元），产业园管委会副主任黄某丙在录音中已确认大部分土地是由湛江市某有限公司平整。产业园管委会主张案涉土地上石窝和水塘全部由其回填，并提供了施工合同、进账单、发票等证据，但表示其仅能提供6万元土方工程款的发票和进账单，其余部分回填付款依据无法提供。庭审中，湛江市某有限公司主张1761019.43元补偿款对应的是毗邻高速公路约5亩水塘的回填物，而不是石窝的回填物，坡头区政府和产业园管委会对此不持异议，但主张6万元工程款中1万元发票注明是回填石窝，而5万元发票并未注明是回填石窝。湛江市某有限公司提供莫某甲出具两份《收据》中的16万元均注明是石场石窝的土方工程款。

　　湛江市某有限公司向原审法院提起诉讼，请求：1.判令两被告立即共同向湛江市某有限公司支付补偿款1761019.43元及利息（以1761019.43元为本金，起诉之日起至还清之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的4倍计付）。2.本案诉讼费由两被告共同承担。

　　原审法院认为，本案是因国家建设高速公路需要征收湛江市某有限公司厂区部分土地过程中产生土地回填物补偿款归属的争议，故本案系土地征收补偿案。本案的争议焦点是：1.坡头区政府和产业园管委会是否本案的适格被告：2.湛江市某有限公司的补偿请求应否支持。

　　关于坡头区政府和产业园管委会是否本案的适格被告的问题。在案证据显示，自然资源部向广东省人民政府批复同意沈某家高速公路茂名至湛江段改扩建（二期）工程建设用地征收后，湛江市人民政府作出建设用地征地补偿安置公告和工程建设用地征收土地公告，坡头区政府分别与湛江市某有限公司、产业园管委会签订《沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目用地青苗及地上附着物补偿协议书》，具有履行案涉土地行政补偿的职责。湛江市某有限公司起诉要求坡头区政府和产业园管委会履行土地附着物补偿职责，坡头区政府是本案的适格被告。产业园管委会不是签订行政协议的行政主体，不具有履行案涉土地行政补偿的职责，不是本案的适格被告，应驳回湛江市某有限公司对产业园管委会的起诉。

　　关于湛江市某有限公司的补偿请求应否支持的问题。湛江市某有限公司的补偿请求能否得到支持，关键在于湛江市某有限公司是否为被征收土地附着物（回填物）的权利主体。在案证据显示，湛江市某有限公司可以证明产业园管委会委托莫某甲回填土方但由湛江市某有限公司支付工程款16万元的事实，坡头区政府对湛江市某有限公司支付16万元的事实不持异议，但认为属于运输费用。经查，坡头区政府未能提供证据证明在“运输费”以外其已支付土方工程款的事实，故对坡头区政府该抗辩不予支持。湛江市某有限公司提供其与案外人杨某签订的合同、转账凭证等证据，拟证明其委托杨某回填泥料和石料并支付44931元的事实。经查，四张转账凭证中有三张在合同签订日期之前，另一张注明用途为高岭土货款，而高岭土作为昂贵的矿产，用作回填泥土显然不合理，也与湛江市某有限公司主张的泥料价格严重不符，而且湛江市某有限公司被补偿的附着物中有铁棚内矿堆和露天矿堆合计8911.3立方米，说明其公司有经营矿产的业务，故对该四份转账凭证不予采信。湛江市某有限公司提供证人王某、陈某乙出具的证明，拟证明其委托两证人购买石料并运到官渡工业园园区的事实（货款加运费共665400元）。经查，两名证人的证言未附身份证复印件，也无正当理由不出庭作证，不符合证据的形式要件，原审法院不予采信。产业园管委会仅能提供回填土方工程款6万元的证据，不能证明其主张案涉土地上石窝和水塘全部由其回填的事实。而且产业园管委会提供1.2万立方米土方的工程款发票中虽然有5万元未注明用途，但有1万元注明是回填石窝，基于该项工程整体性的考虑，认定该1.2万立方米土方用于回填石窝更具有合理性，故原审法院对该事实予以认定。综上分析，湛江市某有限公司和产业园管委会均只能证明本方回填了土方到石窝，均无法证明本方回填了土方或者石料到水塘。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条关于“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”的规定，在无第三方主张水塘回填物补偿款的情况下，结合坡头区政府与产业园管委会签订补偿协议的附件确认表中载明“物权人坡头区科技产业园管理委员会（嘉俊）”以及1761019.43元补偿款对应的是毗邻高速公路约5亩水塘的回填物的事实，原审法院认定湛江市某有限公司和产业园管委会均是案涉被征收土地附着物（回填物）的权利主体之一。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款关于“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，原审法院酌情确定坡头区政府补偿85万元给湛江市某有限公司。原审法院判决：一、限坡头区政府于判决发生法律效力之日起10日内支付土地附着物补偿款85万元给湛江市某有限公司；二、驳回湛江市某有限公司的其他诉讼请求；三、驳回湛江市某有限公司对坡头区科技产业园管理委员会的起诉。

　　湛江市某有限公司不服原审判决，提起上诉，请求撤销原判，并判如一审诉请。事实和理由为：其与产业园管理委员会签订协议获取土地用于建设，因土地未平整，湛江市某有限公司自行回填石窝和水塘。湛江市某有限公司认为其对回填物享有权利，应获得补偿款1761019.43元，但一审仅支持85万元，一审判决认定事实不清。产业园管委会的证据仅支持其回填了石窝而非水塘，本案补偿款对应的是水塘的回填。产业园管委会工作人员亦承认大部分回填工作由湛江市某有限公司完成，管委会仅回填了少部分。从逻辑推理和常情常理看，湛江市某有限公司应取得全部补偿款或至少判决大部分补偿款归其所有。

　　坡头区政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决的第一项，即坡头区政府无须支付土地附着物补偿款85万给湛江市某有限公司，并驳回湛江市某有限公司的全部诉讼请求。主要理由：坡头区政府不负有补偿职责，并非本案适格被告。地下回填物的物权已由坡头区官渡镇人民政府（代表湛江市人民政府）确认为产业园管委会所有，湛江市某有限公司对物权认定有异议，但在认定未被撤销前，其向坡头区政府索要补偿缺乏事实根据。征地补偿款应补偿给被征收人产业园管委会，湛江市某有限公司垫付款项问题属于合同履行过程中的民事债务问题，应与产业园管委会通过民事诉讼解决，湛江市某有限公司直接向坡头区政府索要补偿款不符合法律规定。

　　针对湛江市某有限公司的上诉，坡头区政府二审答辩称：产业园管委会依照协议负有回填的义务，在湛江市某有限公司无法证明其进行了回填情况下，回填物权属人已经调查登记确认为产业园管委会，坡头区政府与产业园管委会签订《沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目用地青苗及地上附着物补偿协议书》已经履行完毕，不存在无效撤销情形。黄某丙、陈某丙未实际参与或者见证回填工作，其录音不能作为证据使用。

　　被上诉人产业园管委会二审未作答辩。

　　本院对原审查明事实予以确认。经本院二审法庭调查，湛江市某有限公司提交了其监事莫某丙于2008-2010年期间代表湛江市某有限公司向杨某支付官渡工地工程款共计272万余元的若干银行转帐支付凭证，均载明汇款用途为湛江市某有限公司官渡工地工程款。湛江市某有限公司向本院申请证人杨某出庭作证，根据杨某二审法庭调查证人证言，杨某均确认收到上述款项并用于涉案土地上的工地土石方回填工程款。

　　本院认为，本案的争议焦点有二：一是坡头区政府是否本案适格被告。二是湛江市某有限公司提出的1761019.43元补偿款应否支持。

　　关于坡头区政府是否本案适格被告问题，根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府是土地征收及补偿工作的法定组织实施主体。本案中，湛江市人民政府发布了《湛江市人民政府关于沈某家高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）建设用地征地补偿安置公告》，坡头区政府作为县级以上地方人民政府，具体负责组织实施土地征收补偿工作，并与湛江市某有限公司和产业园管委会签订了《沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目用地青苗及地上附着物补偿协议书》。坡头区政府在征收过程中具有法定职责，且实际履行土地征收补偿行政职能，因此，坡头区政府具有向湛江市某有限公司支付补偿款的法定职责，其是本案的适格被告。坡头区政府上诉主张其并非本案适格被告，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。

　　关于湛江市某有限公司提出的1761019.43元补偿款应否支持的问题，根据《征用土地协议书》的约定，湛江市某有限公司以1194000元的对价征用涉案地块，产业园管委会负责平整场地，并将土地交由湛江市某有限公司安排建设。土地交付湛江市某有限公司后，土地上的石窝和水塘用泥土或碎石回填平整。故回填石窝和水塘本属于产业园管委会在《征用土地协议书》中的约定合同义务，基于回填产生的费用应由产业园管委会支付。但《征用土地协议书》并未就土地遇征收后，回填部分工程的补偿权益归属作出约定。在此情况下，该部分补偿权益应属于依法确定的合法权属人。坡头区政府与产业园管委会就1761019.43元地上附着物补偿权益签订的《沈海高速公路茂名至湛江段改扩建工程（二期）项目用地青苗及地上附着物补偿协议书》附件中的《青苗及地上附着物补偿款审核确认表》虽然表述物权人为“坡头区科技产业园管理委员会（嘉俊）”，但该表述既包含了产业园管委会，也包含了湛江市某有限公司，并未明确是否为一方所有或者双方就该笔补偿款权益按份享有。故坡头区政府上诉主张地上回填物的物权已由坡头区官渡镇人民政府代表湛江市人民政府确认为产业园管委会所有，缺乏事实根据，本院不予采纳。涉案土地征收后，双方因履行《征用土地协议书》的回填工程产生的工程款补偿权益产生本案纠纷，并各自主张自己完成回填工程，故应综合全案证据，在认定双方实际履行回填义务事实的基础上确定合法的补偿权益归属。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。该规定第六十三条第八、九项规定，出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。本案一、二审过程中，湛江市某有限公司提供了多项证据用以证明其承担了水塘回填的主要工程，包括支付16万元回填土方工程款的证据，与案外人杨某签订的合同、转账凭证、证人杨某当庭作证证明莫某丙代表湛江市某有限公司向其支付200余万元回填官渡土石方工程款。在湛江市某有限公司提供的录音资料中，产业园管委会副主任黄某丙也明确承认大部分回填工作是由湛江市某有限公司完成的。尽管上述证据部分存在与案件事实无法一一对应的证明关系，部分存在证据形式瑕疵，但综观湛江市某有限公司在一、二审期间提交的全部证据，各证据之间能够形成相互印证关系。反观坡头区政府、产业园管委会，其作为行政机关，在应当具备规范财务制度条件下，仅能提供支付6万元回填工程款的支付凭证，且未提供无法提供其他支付凭证的合理事由，有违常理。据此，湛江市某有限公司提交的数个种类不同、内容一致的证据证明力明显优于坡头区政府提交的一个孤立证据的证明力。产业园管委会提供的6万元土方工程款支付凭证作为孤证，不足以推翻湛江市某有限公司关于其承担了水塘回填主要工程量的主张，应当承担举证不能的不利后果。因此，综观全案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，在没有第三人主张本案补偿权益情况下，本院认定，水塘回填物主要由湛江市某有限公司完成，其应为享有主要补偿权益的合法主体。湛江市某有限公司提出的1761019.43元补偿款请求中，扣除产业园管委会能够提供证据证明的6万元以外的部分，其余1701019.43元应归属于湛江市某有限公司所有。坡头区政府主张其无需向湛江市某有限公司支付85万元补偿款的上诉主张，理据不足，不予支持。原审判决坡头区政府仅支付土地附着物补偿款85万元给湛江市某有限公司，属于认定基本事实不清，证据不足，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项的规定，判决如下：

　　一、变更（2024）粤08行初33号行政判决的第一项为：限坡头区人民政府于判决发生法律效力之日起10日内支付土地附着物补偿款1701019.43元给湛江市某有限公司；

　　二、维持（2024）粤08行初33号行政判决的第二、三项；

　　三、驳回湛江市坡头区人民政府的上诉。

　　本案一、二审案件受理费人民币50元，由湛江市坡头区人民政府负担。湛江市某有限公司预付的50元上诉费，由本院予以退回。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 纪红玲

　　审判员 罗　燕

　　审判员 林锡宏

　　二〇二五年十月二十一日

　　书记员 李　泳

　　来源：行政法实务