辽宁法院裁判：行政机关承诺的义务，应当履行

　　【裁判要旨】

　　法定职责不仅源于法律法规，还包括行政机关通过行政允诺、行政协议、自我承诺等设定的义务。行政机关工作人员在申请文件上的批示，属于代表行政机关的行政行为。若批示内容包含明确义务承诺（如“经费垫付后向上级申报，批准后兑现”），则构成行政机关自我设定的义务，应当履行。

　　【裁判文书】

　　辽宁省辽阳市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）辽10行终10号

　　上诉人（原审被告）辽宁灯塔经济开发区管理委员会，住所地邵二台交通路南。

　　负责人孟某，该单位副主任。

　　被上诉人（原审原告）灯塔市某有限公司，住所地辽宁省灯塔市佟某甲镇佟某甲四区昌盛连城开发楼。

　　法定代表人于某，该公司总经理。

　　被上诉人灯塔市某有限公司诉上诉人辽宁灯塔经济开发区管理委员会履行返款职责一案，辽阳市文圣区人民法院作出（2024）辽1003行初78号行政判决，上诉人辽宁灯塔经济开发区管理委员会不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽宁灯塔经济开发区管理委员会出庭负责人张某及委托代理人，被上诉人灯塔市某有限公司委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院认定，2010年9月10日，原告灯塔市某有限公司通过辽宁某有限责任公司拍卖，竞得灯塔市佟某甲镇佟某甲村新开道西侧地号03-01面积55187.86平方米国有土地使用权。原告对该宗土地规划开发建设华某住宅小区项目。2012年12月8日，原告灯塔市某有限公司向灯塔市佟某甲新市镇管理委员会动迁办提交《灯塔市某有限公司关于“华某”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》，内容为：“灯塔市某有限公司在原佟某甲建材大市场位置开发‘华某’建设项目，根据项目要求，前期各项准备工作基本完成，但是由于该项目外尚有门市、临时性建筑存在，上级政府指示不准开工。政府领导多次现场办公考虑到城市规划及城市形象的发展，将该拆迁的门市、临时建筑作为公共道路及绿化用地，该部分应予拆迁。因该部分属于建筑工程红线以外，被动迁户要价过高，本公司难以承担资金及动迁户的工作，为了更好完成该项目建设，维护佟某甲新市镇的规划要求，特申请佟某甲新市镇动迁办实施动迁，我公司将全力给予配合。特此申请。”佟某甲新市镇管理委员会动迁办时任副主任杨某于2012年12月10日在该申请下方批示：“经研究项目区外的门市、及临时建筑必须先行拆除后方可施工，拆迁工作委托某公司实施，动迁办给予相关指导，经费先由某公司垫付，由政府打报告向上级申报，待批准后，给予兑现”，并加盖该动迁办公章。2012年12月25日，原告向灯塔市佟某甲镇人民政府提交《灯塔市某有限公司关于“华某”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》一份，内容为：“灯塔市某有限公司在原佟某甲建材大市场位置开发‘华某’建设项目，根据佟某甲政府要求前期动迁工作已基本完成，但是由于‘华某’建设项目外尚有门市、临时性建筑及商户存在，按照佟某甲镇政府指示要求外围门市、临时性建筑及商户属于建筑工程红线以外，考虑到城市规划及城市形象的发展，将该拆迁的门市、临时性建筑作为公共道路及绿地用地，该部分应予以拆迁，达到‘退而进三’的目标。灯塔市某有限公司依照该精神，力（争）在维护佟某甲皮革贸易市场新形象的前提下，凑集大量资金就该问题积极与外围门市、临时性建筑的业主及商户展开洽谈和协商，力求做好拆迁工作。为了能更好的开展动迁工作，特向佟某甲镇政府提出申请，请批准为盼。”杨某在下方批示：“同意实施”，并加盖佟某甲新市镇管理委员会公章。2013年3月9日，原告向灯塔市佟某甲镇人民政府递交《关于“华某”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁工作的汇报》，就“执行佟某甲镇政府指导思想”、“目标任务”、“运作模式及结果”、“资金筹集及补偿明细（见附件）”等四个方面作了汇报。佟某甲新市镇管理委员会在下方批示：“同意按规划建筑要求施工，建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁部分土地按佟某甲新市镇要求给予留出作为公用道路及绿化用地。”并加盖佟某甲新市镇管理委员会公章。2013年4月28日,佟某甲新市镇管理委员会作出佟某乙[2013]34号《关于佟某甲新城重点建设项目有关问题的请示》，就佟某甲新城招商引进一批域外知名企业在佟某甲投资市场、地产、宾馆开发建设等包括“华某”住宅小区的七个项目的具体问题，向灯塔市某丁进行请示。在该请示第三条“华某”住宅小区项目的“（二）进展情况”中提到：该项目属于旧城改造项目，已完成原有老旧门市（7000平、耗资7000万元）整体拆除，完成平整土地、项目规划设计工作，计划10月完成一期门市和3万平住宅建设，二期2014年建设完成。2016年5月21日，原告向佟某甲镇人民政府发出信函一份，表述：“灯塔某公司继投资4亿元在佟某甲老城区完成华某房地产项目后，于2014年5月又投入5亿元在佟某甲新规划区实施了泓景名城金融及房地产项目。由于受到近两年房地产市场下滑的影响，现公司财力十分紧张，恳请灯塔市某戊帮助协调佟某甲新市某返还我公司垫付的6300万元原建材市场外建筑的搬迁改造建设资金”等等。同年12月15日，时任管委会主任、镇党委书记的徐某在该信函上方批示：“请建设局查阅相关档案资料对企业提出的问题拿出处理意见。”2017年1月5日，佟某甲新市镇规划建设局出具调查报告，建议“对动迁情况进行核实，确定动迁内容、范围、资金数量等，某乙新市某审定，由新市某向上级报告申请，待批准后，给予支付”。原告自述，原告自筹资金与“华某”建设项目外围门市、临时性建筑及商户通过购买房屋的形式进行拆迁，至2013年3月完成拆迁工作并垫付了拆迁费。后因多次索要垫付款项无果，原告于2019年1月21日至辽阳市中级人民法院起诉被告灯塔市佟某甲镇人民政府合同纠纷一案，辽阳市中级人民法院认为该案不属于民事案件受案范围，于2019年7月17日作出（2019）辽10民初5号民事裁定书，裁定驳回原告起诉；上诉至辽宁省高级人民法院后，于2019年11月11日作出（2019）辽民终1499号民事裁定书，裁定驳回上诉维持原裁定。2020年2月21日，原告因案涉事项至辽阳市白塔区人民法院起诉被告灯塔市佟某甲新市镇管理委员会确认行政行为违法，辽阳市白塔区人民法院认为原告起诉超过起诉期限，于2021年9月10日作出（2020）辽1002行初21号行政裁定书，裁定驳回原告起诉；上诉至辽阳市中级人民法院后，于2022年3月11日作出（2021）辽10行终181号行政裁定书，裁定撤销原裁定，指令辽阳市白塔区人民法院继续审理。2022年3月17日，辽阳市白塔区人民法院继续审理原告诉被告灯塔市佟某甲新市镇管理委员会确认行政行为违法一案重新立案，于2023年7月4日作出（2022）辽1002行初2号行政裁定书，裁定准予原告撤回起诉。2023年7月10日，原告因案涉事项至辽阳市中级人民法院起诉被告辽阳市某甲、辽宁灯塔经济开发区管理委员会履行行政允诺一案，后因原告撤回对被告辽宁灯塔经济开发区管理委员会的起诉，该案移送至沈阳铁路运输中级法院管辖。沈阳铁路运输中级法院审理过程中，原告要求变更被告为辽宁灯塔经济开发区管理委员会，该案于2024年6月18日移送至本院管辖。另查，2011年8月3日，辽阳市机构编制委员会办公室下发辽市编办发[2011]48号《关于印发中共灯塔市佟某甲新市镇工作委员会、灯塔市佟某甲新市镇管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，规定：中共灯塔市佟某甲新市镇工作委员会、灯塔市佟某甲新市镇管理委员会与灯塔市佟某甲镇党委、灯塔市佟某甲镇政府合署办公；主要职责有：负责佟某甲新市镇住房和城乡建设管理工作，负责组织和协调佟某甲新市镇房屋征收与补偿活动，负责建设项目、房地产、工程建设管理工作等。2021年9月1日，某辽阳市委机构编制委员会下发辽市编发[2021]65号《关于规范调整辽宁灯塔某甲的通知》，规定：将辽宁灯塔日化产业园区管理委员会（灯塔市经济技术开发区管理委员会、铝板带箔原料区建设办公室）与中共灯塔市佟某甲新市镇工作委员会、灯塔市佟某甲新市镇管理委员会整合，组建中共辽宁灯塔经济开发区工作委员会、辽宁灯塔经济开发区管理委员会，机构规格下处级，为市委派出机关、市政府派出机构，与灯塔市委、市政府合署办公。2022年2月25日，某辽阳市委下发《中共辽宁灯塔经济开发区工作委员会、辽宁灯塔经济开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定：第三条（九）项，管委会负责审批或者审核开发区内的投资建设项目，依法履行上级人民政府下放的有关权限，承担所在地人民政府赋予的其他与经济管理和社会投资服务相关职能；（十）项，管委会负责开发区内基础设施和公共服务设施的建设和管理。2022年3月23日，某辽阳市委办公室下发某辛发[2022]6号《某辽阳市委辽阳市某甲关于开发区推行“管委会+公司”运营模式的指导意见》，规定：管委会着力强化经济管理和投资服务等职能，开发区管理机构不承担社会事务管理职能，相关社会事务管理职能由属地县（市、区）政府承担。

　　原审法院认为，根据某辽阳市委机构编制委员会下发的辽市编发[2021]65号文件及其后的编制规定与指导意见等相关文件规定，灯塔市佟某甲镇人民政府负责该行政区域内社会管理职能，原由灯塔市佟某甲新市镇管理委员会负责的该行政区域内的经济管理和社会投资服务相关职能，由整合后组建的辽宁灯塔经济开发区管理委员会承继，遂辽宁灯塔经济开发区管理委员会为本案适格被告。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定，行政允诺作为一种具体行政行为的内容。行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。行政允诺是单方行政行为，允诺对象不仅仅局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要件，特定主体亦能成立行政允诺行为。虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项作出允诺，但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。本案系原告灯塔市某有限公司基于政府的行政允诺提出要求被告履行兑现允诺职责之诉。首先，通过原告提交的多份向灯塔市佟某甲镇人民政府及灯塔市佟某甲新市镇管理委员会的请示、信函或申请中可以看出，上述单位均同意由原告实施案涉拆迁工作。原告于2012年12月8日向佟某甲新市镇管理委员会动迁办作出的申请上，时任佟某甲新市镇管理委员会动迁办副主任杨某在该申请下方批示：“经研究项目区外的门市、及临时建筑必须先行拆除后方可施工，拆迁工作委托某公司实施，动迁办给予相关指导，经费先由某公司垫付，由政府打报告向上级申报，待批准后，给予兑现。”并加盖该单位公章。根据辽市编办发[2011]48号通知规定，佟某甲镇政府和新市某系合并办公、两个机构一套班子，原告基于此种情况分别向上述单位作出请示，后由新市某依据职权作出答复并向灯塔市某戊作出[2013]34号请示,可以认定佟某甲新市镇管理委员会对原告作出的允诺确实存在。此时，被诉行政行为已经对佟某甲新市镇管理委员会产生约束力。根据后续整合文件规定和职能划分，本案被告辽宁灯塔经济开发区管理委员会应当承接其权利义务，有继续履行兑现政府允诺的职责。其次，关于案涉允诺事项是否超越职权范围及内容是否违法。根据辽市编办发[2011]48号通知规定，佟某甲新市镇管理委员会与佟某甲镇政府合署办公，其主要职责是负责佟某甲新市镇住房和城乡建设管理工作、负责组织和协调佟某甲新市镇房屋征收与补偿活动、负责建设项目、房地产、工程建设管理工作等，案涉的允诺事项并无超越职权等重大且明显违法等无效情形。最后，在案涉允诺有效的情况下，原告是否已经完成允诺事项，要求被告履行承诺的条件是否成就。通过佟某甲新市某向灯塔市某戊作出的佟某乙[2013]34号请示提到：“该项目属于旧城改造项目，已完成原有老旧门市（7000平、耗资7000万元）整体拆除、完成土地平整”，证明原告已经实现允诺所设定的条件，确实已经完成对该地区房屋拆迁，可以要求行政主体兑现允诺事项。至此，本案符合行政允诺成就的全部要件。综上，关于原告请求被告履行行政允诺一节，理由成立，符合法律规定，本院予以支持。关于原告请求被告返还垫付的动迁补偿款4668万元一节，原告申请给付的金额系其自行估算而得，与其在沈阳铁路运输中级法院庭审中确认提交的证据支付金额并不一致，且原、被告均未提出对案涉房屋价值进行鉴定，行政机关虽未履行兑现允诺的职责，但其对最终结果的判断权尚未完全行使，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。关于被告提出其主体不适格及本案不属于行政行为、不具有可诉性之抗辩，本院不予采信，理由前文已经论述，不再赘述。关于被告提出本案已经超过法定起诉期限之抗辩，对被承诺人兑现允诺系行政机关依法应当主动履行的职责，当事人认为行政机关未履行职责侵害自身合法权益提起诉讼的，不受起诉期限限制，故被告该项抗辩本院不予采信。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决一、责令被告辽宁灯塔经济开发区管理委员会于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告灯塔市某有限公司履行行政允诺的职责；二、驳回原告灯塔市某有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告辽宁灯塔经济开发区管理委员会承担，于本判决生效后七日内向本院缴纳，逾期不缴纳将强制执行。原告预交案件受理费50元，退回原告。

　　上诉人辽宁灯塔经济开发区管理委员会上诉称，一、请求法院依法撤销辽阳市文圣区人民法院作出的(2024)辽1003行初78号《行政判决书》，并依法改判驳回被上诉人的诉请；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由，一审法院认定事实不清，适用法律错误，理由如下：一、本案不是行政允诺，不属于行政行为。1、行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门(如下属财政部门)给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。而本案上诉人并没有对被上诉人作出任何行为，案涉行为也不是政府的单方意思表示。2、行政允诺的相对人一般不是特定的某一个人或单位，而是不特定的相对人。但本案被上诉人及原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会的情形显然与此项不符合，被上诉人所举出的证据中无论盖章还是签字都不是原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会向社会不特定人群作出的，因此也不符合行政允诺的特征要件。3、本案事项不属于“行政允诺”的范畴，行政允诺常见的有允诺引资奖励、举报奖励、国家工作人员的辞职奖励等，这些都是相对人可以独立自主完成的事项，而本案案涉房屋属于他人财产，拆迁或征用不是被上诉人可以自主完成的事项。4、被上诉人实施的也不是行政允诺可能涉及的行为。被上诉人实施的行为是自行与他人之间的房屋买卖行为，属于民事行为。被上诉人与各房主之间签订的是房屋买卖合同，并不是进行拆迁补偿或征用性质的交易合同，被上诉人与每户进行买卖交易时原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会也不知情，被上诉人也没有将房屋购买价格向佟某甲新市镇管理委员会告知，更没有征得同意，至于程序也未向动迁办进行汇报，更未征求指导意见，所有行为均是被上诉人的自主行为，被上诉人的购房行为完全与行政行为无关，不属于行政允诺内容。二、上诉人不是本案的适格被诉主体。1、2021年9月1日，某辽阳市委机构编制委员会下发了《关于规范调整辽宁灯塔某甲的通知》(辽市编发［2021］65号文件)对辽宁灯塔某甲规范进行了调整，将辽宁灯塔日化产业园区管理委员会(灯塔市经济开发区管理委员会、铝板带箔原料区建设办公室)与中共灯塔市佟某甲新市镇工作委员会、灯塔市佟某甲新市镇管理委员会整合，组建中共辽宁灯塔经济开发区工作委员会、辽宁灯塔经济开发区管理委员会，为市委派出机关、市政府派出机构。可见，辽宁灯塔某乙成立于2021年9月，而案涉行为据被上诉人所述发生于2012年，上诉人辽宁灯塔某乙并没有也不可能以自己的名义向被上诉人作出任何行为。2、2022年3月23日，某辽阳市委作出《某辽阳市委辽阳市某甲关于开发区推行“管委会+公司”运营模式的指导意见》(即某辛发［2022］6号)的规定第一、(一)规定：开发区管理机构不承担社会事务管理职能，相关社会事务的管理职能由属地县(市、区)政府承担。(二)运营公司负责开发区土地开发等工作。第二(一)3条规定：辽宁灯塔某乙是辽阳市某乙派出机构。综上，现有证据并不能体现原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会的权利义务应由上诉人辽宁灯塔经济开发区管理委员会继承。三、本案原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会所涉行为不具有行政可诉性。1、虽然被上诉人提供了原管委会工作人员杨某的签字及单位印章材料，但双方并没有就委托事项、内容、程序、补偿标准等签订具体合同，被上诉人在实施中也没有请求指导，故被上诉人与原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会之间也不构成具体行政行为的法律关系。2、案涉房屋是被上诉人所购，也是被上诉人所拆，被上诉人从购买价格到拆除利用的所有行为完全由其自主意愿决定，整个过程没有任何的行政介入。完全是被上诉人与原房主的民事行为，且买卖合同中的价款及交易是否属实也只有买卖双方当事人才知道。3、被上诉人因案涉行为而获利并非受损。被上诉人现在所建房屋紧邻红线，如原来地上房屋不拆除，则被上诉人所建房屋的使用、通行、采光、出售等均是问题，甚至可能不会在此红线处建设有房屋。四、本案已超过法定的起诉期限。根据被上诉人提交的《灯塔市某有限公司关于“华某”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》记载，原灯塔市佟某甲新市镇管理委员会工作人员杨某在该材料上签字的时间为2012年12月25日，而被上诉人在2020年2月21日才向法院提起行政诉讼，显然已经超过法定起诉期限。综上，上诉人上诉至二审法院，请二审法院在查明事实的基础上支持上诉人的上诉请求。

　　被上诉人灯塔市某有限公司答辩称，一审法院事实清楚，适用法律正确，请求二审维持一审原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，一、关于本案是否属于行政允诺的问题。本案中，被上诉人灯塔市某有限公司向上诉人主张履行行政允诺返还其垫付的房屋动迁补偿款，但从行政允诺的含义及构成要件看，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺，一般是向不特定相对人发出的，本案并不符合不特定相对人的构成要件，故案涉争议并不属于行政允诺争议。

　　二、关于本案争议的焦点问题。本案虽不属于行政允诺争议，但为了实质性化解行政争议，减少诉累，应对双方争议的焦点问题进行审理。本案争议的焦点问题系被上诉人要求上诉人按照申请批示的内容返还垫付款，实质上属于要求行政机关履行法定职责的案件。行政机关的法定职责，既包括法律、法规及规章所规定的职责，也包括行政机关在法定权限范围内基于行政允诺、行政协议等行为，为本机关及下属部门自行设定的职责。行政机关的相关工作人员及领导所签署的批示是代表该行政机关的一种行政行为，其内容具有一定的法定效力。行政机关领导签署的批示属于该行政机关应予履行的职责，亦因此而转化为行政机关的法定职责。就本案而言，被上诉人提交的多份向灯塔市佟某甲镇人民政府及灯塔市佟某甲新市镇管理委员会的请示、信函或申请的批示所确定的内容，已经转化为行政机关依法应当履行的承诺、义务与职责，故本案应对上诉人是否应予履行案涉申请批示内容返还垫付款的焦点问题进行审查。

　　三、关于本案被告主体是否适格的问题。根据某辽阳市委机构编制委员会下发的辽市编发[2021]65号文件及其后的编制规定与指导意见等相关文件规定，灯塔市佟某甲镇人民政府负责该行政区域内社会管理职能，原由灯塔市佟某甲新市镇管理委员会负责的该行政区域内的经济管理和社会投资服务相关职能，由整合后组建的辽宁灯塔经济开发区管理委员会承继，故一审法院认定辽宁灯塔经济开发区管理委员会为本案适格被告并无不当。

　　四、关于上诉人是否应予履行案涉申请批示内容返还垫付款的问题。诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，被上诉人提交的多份向灯塔市佟某甲镇人民政府及灯塔市佟某甲新市镇管理委员会的请示、信函或申请的批示所确定的内容，已经转化为行政机关依法应当履行的承诺、义务与职责。被上诉人按照案涉的申请批示已实际垫付了资金，现要求上诉人返还其垫付资金，理由成立，符合法律规定，应予支持。关于应予返还垫付款的金额问题，被上诉人向上诉人主张返还垫付动迁补偿款4668万元，但该金额系其自行估算而得，与其在沈阳铁路运输中级人民法院庭审中确认提交的证据支付金额并不一致，现对于应予返还的垫付款金额无法确认。故一审法院认为对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查，并无不当。上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

　　综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，结论正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50.00元，由上诉人辽宁灯塔经济开发区管理委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 刘大钧

　　审判员 蒋术海

　　审判员 马伯乐

　　二〇二五年四月十七日

　　书记员 王嬿妮

　　来源：行政法实务