最高法：非本村成员购买农村房屋，后续买方与房屋征收部门签订的房屋拆迁协议也应无效

　　裁判要旨

　　（2019）最高法行申368号

　　本院认为，本案的审查重点系黄某请求仪陇县政府履行的房屋拆迁产权调换协议的合法性问题。根据我国法律法规的有关规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同一般应认定为无效。根据本案已查明的事实，黄某并非四川省仪陇县村民，其与该村村民签订的《关于以房屋抵还借款的协议》，违反了法律法规的规定，应当认定为无效。黄某基于《关于以房屋抵还借款的协议》而与四川省仪陇县新县城建设指挥部签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》因缺乏合法的前提基础，故亦应归于无效。黄某请求仪陇县政府依约履行房屋征收补偿协议，一审判决驳回其诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。

　　评析简要案情

　　在 2002 年 4 月 29 日，四川省仪陇县村民李某某、王某（甲方）与黄某以及黄某某、周某（乙方）签订了《关于以房屋抵还借款的协议》，协议中表明甲方自愿将坐落在四川省仪陇县自建砖混结构的楼房划出约 260 平方米给乙方，用于偿还 6 万元借款 ，其中黄某占有面积 90 平方米。楼房抵给乙方后，产权证暂时保留在甲方，乙方可随时搬入居住，甲方不得拒绝。2002 年 8 月 2 日，四川省仪陇县新政镇大东村民委员会在该协议上盖章确认属实。需注意的是，黄某并非四川省仪陇县新政镇大东村村民。

　　2007 年，因四川省仪陇县新县城建设需要，新政镇大东村的房屋被纳入规划拆迁范围，并制定了《仪陇县新政城市规划区征地房屋拆迁补偿安置实施细则》。2008 年 5 月 18 日，四川省仪陇县房地产管理局对李某某抵给黄某等三人的房屋进行审核，确定建筑面积 244.79 平方米，并载明产权属实，可以发证。次日，四川省仪陇县新县城建设指挥部与黄某等 3 人签订了《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》，对安置区域、安置费用、过渡期限及费用等相关事项进行了约定 ，同时黄某等三人获取了四川省仪陇县新县城建设指挥部松海路还房安置区拆房顺序号 0204。

　　然而，后来仪陇县政府发现黄某和李某存在违规行为。2012 年 8 月 20 日，四川省仪陇县县城建设指挥部与李某某签订了《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书的补充协议》，其中提到李某某在房屋拆迁时将部分被拆迁房屋面积（包括违规修建面积）出售给第三方（黄某等），现李某某同意自行解除与第三方的买卖关系，并同意放弃安置还房，第三方与甲方签订的原拆迁协议作废。但李某某与黄某一直未解除《关于以房屋抵还借款的协议》 。

　　黄某因仪陇县政府拒绝履行拆迁补偿协议，向法院提起诉讼。一审法院四川省南充市中级人民法院经审理认为，黄某不是仪陇县新政镇大东村村民，李某某与其签订《关于以房屋抵还借款协议》，属于向集体经济组织以外的人员转让农村住房和宅基地，违反了集体经济组织的成员权属性，所以黄某取得该房屋的行为不合法，其与仪陇县政府签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》主体资格不合法，该产权调换协议无效，遂驳回黄某的诉讼请求。黄某不服一审判决，提起上诉，四川省高级人民法院二审维持原判，认为黄某作为城镇居民，与李某某签订的协议违反法律、行政法规的强制性规定，不具备拆迁安置主体资格，一审认定协议无效并无不当。黄某仍不服，向最高人民法院提出再审申请，最终最高人民法院经审查驳回了黄某的再审申请，确认基于无效房屋买卖协议签订的征收补偿协议无效。

　　征收补偿协议无效的详细解读

　　在黄某与仪陇县政府的案件中，黄某与仪陇县政府签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》被判定无效，具有多方面的明确依据和充分理由。从法律规定的层面来看，我国农村宅基地制度明确规定，宅基地归农民集体所有，其使用权流转严格限制在本集体经济组织成员之间。这是基于保障农村村民基本居住权益、维护农村土地管理秩序等多重政策目标而设立的强制性规定。黄某并非四川省仪陇县新政镇大东村村民，不具备该村集体经济组织成员身份，按照法律规定，其本就无权取得该村宅基地的使用权。然而，黄某却通过与该村村民李某某签订《关于以房屋抵还借款的协议》，试图获取农村房屋，该行为明显违反了农村宅基地使用权流转的法律规定，该房屋买卖协议应被认定为无效。

　　而征收补偿协议与房屋买卖协议之间存在着紧密的关联性，征收补偿协议是基于被征收房屋的所有权及相关权益而签订的。在本案中，黄某对涉案房屋的所谓 “权利” 来源于其与李某某签订的无效房屋买卖协议。由于基础的房屋买卖协议无效，黄某无法合法取得房屋的所有权及宅基地使用权，也就不具备与仪陇县政府签订合法有效的征收补偿协议的主体资格。从合同的合法性角度而言，一个有效的合同必须建立在合法的基础之上，当基础协议无效时，基于该协议签订的后续协议自然也难以有效成立。

　　此外，从维护农村集体土地管理秩序的角度出发，如果认定黄某与仪陇县政府签订的征收补偿协议有效，将会对农村集体土地管理秩序造成严重的冲击和破坏。这将使得非本村成员通过无效的房屋买卖协议获取农村房屋征收补偿利益的行为合法化，违背了农村宅基地制度设立的初衷，也损害了其他本村集体经济组织成员的公平权益，可能引发一系列的社会矛盾和纠纷。因此，综合以上多方面的因素，法院判定黄某与仪陇县政府签订的征收补偿协议无效是合理且合法的，符合法律规定和社会公共利益的要求。

　　法律推理与逻辑关系梳理

　　农村房屋买卖协议与征收补偿协议之间存在着紧密的法律逻辑联系。农村房屋买卖协议是基础合同，它确定了房屋所有权及相关权益的流转情况。根据我国法律规定，农村宅基地归农民集体所有，宅基地使用权与集体经济组织成员身份紧密相连，只有本集体经济组织成员才有资格取得和使用本集体的宅基地。非本村成员购买农村房屋的协议，由于违反了宅基地使用权流转的强制性规定，从法律性质上讲是无效合同。

　　而征收补偿协议的签订，是以被征收人对被征收房屋拥有合法的所有权及相关权益为前提条件的。当农村房屋买卖协议无效时，非本村成员无法依据该无效协议合法取得房屋的所有权和宅基地使用权，也就不具备成为合法被征收人的资格。在这种情况下，非本村成员与征收方签订的征收补偿协议就缺乏合法的基础，按照法律逻辑和合同效力的相关原理，该征收补偿协议也应被认定为无效。

　　从法律体系的完整性和一致性角度来看，这种法律推理和逻辑关系的确定，有助于维护农村土地管理制度的严肃性和权威性，保障农村集体经济组织成员的合法权益，防止因非本村成员违规购买农村房屋并获取征收补偿利益而导致农村土地管理秩序的混乱。同时，也为司法实践中处理此类案件提供了清晰的法律逻辑指引，确保司法裁判的公正性和合理性，促进法律的正确实施和社会秩序的稳定。

　　裁判全文

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申368号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄某，女，1968年10月11日出生，汉族，住四川省仪陇县。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川省仪陇县人民政府。住所地：四川省南充市仪陇县新政镇宏德大道1号。

　　一审第三人：李某某，男，1957年2月6日出生，汉族，住四川省仪陇县。

　　再审申请人黄某因诉四川省仪陇县人民政府（以下简称仪陇县政府）不履行房屋拆迁安置补偿协议一案，不服四川省高级人民法院（2017）川行终263号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　四川省南充市中级人民法院认为，黄某不是四川省仪陇县新政镇大东村村民，李某某与其签订《关于以房屋抵还借款协议》系向集体经济组织以外的人员转让农村住房和宅基地，因其违反了集体经济组织的成员权属性，故黄某取得该房屋的行为不合法。其与仪陇县政府签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》主体资格不合法，该产权调换协议无效。黄某要求仪陇县政府履行该协议的主张，该院不予支持。据此，该院作出（2015）南行初字第35号行政判决，驳回黄某的诉讼请求。黄某不服上述一审行政判决，向四川省高级人民法院提起上诉。

　　四川省高级人民法院二审认为，黄某作为城镇居民，与李某某签订的《关于以房屋抵还借款的协议》违反了法律、行政法规的强制性规定。本案中，黄某并非案涉房屋社区的集体经济组织成员，不是四川省仪陇县新政城市规划区征地房屋拆迁中的被拆迁相对人，不具备仪陇县政府拆迁安置中的主体资格，一审法院认为其与仪陇县政府签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》无效，并无不当。黄某在二审中申请调取证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款、第四条第一款的规定，故不予支持。该院遂判决驳回上诉，维持一审判决。

　　黄某向本院提出再审申请，请求:撤销一、二审行政判决，依法改判要求仪陇县政府依约履行房屋征收补偿协议。其申请再审的事实与理由：1.再审申请人合法取得房屋产权，且其与仪陇县政府签订《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》是基于四川省仪陇县房地产管理所发出的仪房权审字（2008）第07号《仪陇县城镇房屋所有权审核通知书》，该产权认定的行政行为和协议至今未被撤销，具有既定的法律效力，再审申请人要求履行该协议合理合法。2.一、二审法院以《关于以房屋抵还借款的协议》无效为由进而认定《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》无效，混淆了民事法律关系和行政征收补偿法律关系两种不同法律关系的性质，适用法律错误。

　　本院认为，本案的审查重点系黄某请求仪陇县政府履行的房屋拆迁产权调换协议的合法性问题。根据我国法律法规的有关规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同一般应认定为无效。根据本案已查明的事实，黄某并非四川省仪陇县村民，其与该村村民签订的《关于以房屋抵还借款的协议》，违反了法律法规的规定，应当认定为无效。黄某基于《关于以房屋抵还借款的协议》而与四川省仪陇县新县城建设指挥部签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》因缺乏合法的前提基础，故亦应归于无效。黄某请求仪陇县政府依约履行房屋征收补偿协议，一审判决驳回其诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。综上，黄某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回黄某的再审申请。

　　审判长

　　李德申

　　审判员

　　王海峰

　　审判员

　　杨　军

　　二〇一九年六月二十八日

　　法官助理 张林波

　　书记员 程怡

　　政府信息公开申请答复判断四部曲：是不是、有没有、是否应当公开、由谁公开

　　行政机关办理政府信息公开申请，主要针对以下四个问题“是不是政府信息、有没有该政府信息、是否应当公开该政府信息、由谁公开”进行甄别、判断。其中“是不是政府信息”是基础判断，是回答后三个问题的前提。

　　一、在“是不是政府信息”的判断上，应当有别于申请人以申请政府信息公开的方式提起的咨询、询问等；

　　二、在“有没有该政府信息”的判断上，则应当明确政府信息应当是现有的，无需汇总、加工的信息。

　　三、而对于不属于本机关公开政府信息，则涉及到如何处理的问题；在“是否应当公开该政府信息”的判断上，须知并非只要政府信息涉及商业秘密、个人隐私的就一律不予公开，而是应当充分征求第三方意见并考量公共利益影响，同时如果相关信息能够区分处理的，行政机关应将可以公开的内容提供申请人。

　　四、在“由谁公开”的判断上，《政府信息公开条例》第十七条规定了两种不同类型的政府信息的公开主体：行政机关“制作”的政府信息，由“制作该政府信息的行政机关负责公开”；行政机关“从公民、法人或者其他组织（范围为行政相对人，并不包括行政机关）获取的政府信息”由“保存该政府信息的行政机关负责公开”。应当注意区分制定机关、授权组织、移交机关三者的区别。

　　以具体案例向大家详细讲解政府信息应如何认定的问题，首先大致案情如下：

　　申请人：张某

　　被申请人：某省国土资源厅

　　第三人：某公司

　　申请人曾先后向被申请人提出如下信息公开申请：

　　1.申请公开2005年有关文件材料；

　　2.某项目的征地范围是否包括某村的土地，其补偿标准及经费来源于何处？

　　3.申请公开其承包地被征收的批准文件及所报批的材料、征地勘测定界图；

　　4.申请公开某批文所涉及地块征地资金总数及发放情况、所需安置拆迁的名单和具体安置面积；

　　5.申请公开某地块的《国有土地使用权出让合同》。

　　下面让我们对上文的五个申请事项逐个加以分析：

　　申请事项1：被申请人认为《政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行。申请人申请公开的事项是在2005年，《政府信息公开条例》无溯及力，故不予公开申请人的申请事项。

　　审理要旨：法的溯及力问题，即新法生效后能否溯及适用于其生效以前的事件和行为的问题。《政府信息公开条例》是2008年5月1日开始实施，而申请人是在2018年提出的信息公开申请，该申请行为很明显发生在《政府信息公开条例》实施以后，因此该案件并不涉及法的溯及力问题。在本案中，对“溯及力”定义中所指的“事件和行为”应理解为申请行为，而不是申请事项的内容，《政府信息公开条例》所调整的行为是申请和公开行为，申请行为发生在《政府信息公开条例》实施之后，就必然受《政府信息公开条例》的调整和保护。因此，被申请人以《政府信息公开条例》无溯及力为由，对申请人申请事项不予公开的答复理由是不成立的。

　　申请事项2：依据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。依据《土地管理法》第四十七条第2款、第3款和第4款的规定，有关征用土地补偿标准由省级政府规定，属于政府信息。依据《土地管理法实施条例》第二十条、第二十三条的规定，征收土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内或范围外的土地，有关行政机关应当拟定征收土地方案，征收土地方案属于政府信息。申请人如要求公开的征地范围、补偿标准等信息属于政府信息。而该项申请则属于问询，不属于《政府信息公开条例》所指政府信息；

　　相关案例：国家某部委下发《关于进一步加强xx的意见的通知》（以下简称《通知》），被申请人制作《关于转发〈〉的通知》（以下简称《转发通知》）。申请人向被申请人提出政府信息公开申请，要求获取被申请人制作的《转发通知》。被申请人认为，申请人所申请的信息是被申请人为落实某部文件而布置的内部管理要求，是行政机关上下级之间有关内部管理的行文，与管理相对人之间不发生权利义务关系，没有直接的法律效力，因而不属于政府信息，故不予公开申请人的申请事项。

　　审理要旨：依据《政府信息公开条例》，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被申请人在履行自身职责过程中印发了《转发通知》，该通知符合上述规定，故应认定为政府信息。实践中，一般认为行政机关自身的财务、人事、对工作人员的管理制度等信息，因与行政机关对外履行职责无直接关联，所以不属于《政府信息公开条例》所应公开的政府信息。

　　申请事项3：被申请人告知申请人，根据申请人所提供的信息被申请人无法查证所涉土地的相关审批文件，建议向当地国土资源部门查实准确的省政府批文号与报批项目名称后申请信息公开。申请人认为，其在政府信息公开申请表中已明确了承包土地的具体位置，据此被申请人足以查证申请人承包土地所属地块是否被批准征收及相应的征地批准文件等信息资料，且申请人从未见过相关批文和报批文件，不可能知悉相关批文和报批项目名称。

　　涉案信息公开申请仅有申请人承包地块位置，而无申请人要求公开的征地批文的审批机关、文号、时间或所涉建设项目名称，造成被申请人无法查询涉案信息，故根据《信息公开条例》第二十一条第4项规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，应当告知申请人补充相关信息。

　　法律依据：依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），政府信息公开机关依法不具有搜集调查义务。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作，也不承担向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

　　申请事项4：被申请人告知申请人：其要求公开的信息已经转某市国土资源局进行办理，由某市国土资源局负责公开，并同时告知申请人某市国土资源局联系人和联系方式。申请人认为，被申请人的做法属于推诿，未依法履行信息公开的法定职责。

　　《政府信息公开条例》第二十一条对于行政机关收到政府信息公开申请，只规定了四种答复的方式，被申请人接到申请后，应该严格按照上述规定作出答复，但是被申请人却将政府信息公开事宜进行转办，该行为缺乏法律依据，不符合《政府信息公开条例》所规定的公开方式和程序，应依法予以撤销。

　　通过内部转件的形式责成相关部门处理的，可以视为是委托代为处理。即使该部门以自己的名义向申请人出具了有关说明，但其后果应由被申请人承担。

　　法律依据：《信息公开条例》第二十一条

　　对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

　　（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

　　（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

　　（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

　　（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

　　申请事项5：由于该申请涉及第三人，被申请人向第三人发出征求其是否同意公开《国有土地使用权出让合同》意见的函。第三人书面回复被申请人指出，该《国有土地使用权出让合同》涉及该公司项目资金运作，投资成本等重要的商业秘密和信息，如果泄露会对该公司产生不利影响，因此不同意公开申请人所查询的信息。

　　对于土地出让合同是否涉及第三人商业秘密，应当按照《反不正当竞争法》第九条第3款“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息”的规定进行具体判定，不应该完全根据第三人的意见来决定是否公开。

　　土地出让合同是参照国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601）制定的格式合同，合同内容包括合同双方当事人、宗地位置、面积、用途、土地出让期限、出让金、土地开发建设与利用等情况，招标拍卖挂牌出让结果正是土地出让合同中除格式文本外需要填充的主要内容。而《招标拍卖出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）规定“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将超标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或指定的场所、媒介公布”，因此，土地出让合同的主要内容已经不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。

　　土地出让合同虽然涉及第三方受让人，但基本上为格式合同，且主要内容已经通过招拍挂结果予以公示，没有太多隐秘的内容，因此可以在对跟第三人有关且不适宜公开的信息进行适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开，既充分保护第三人的合法权益，又充分保障公众的知情权，以减少和避免不必要的矛盾纠纷。

　　市县征地信息主动公开的内容：

　　1.国务院或省政府依法批准用地的批准文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省政府审核同意农转用和土地征收实施方案的文件；

　　2.地方政府转发国务院批准用地的文件；

　　3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明文件；

　　4.市县政府用地报批时拟定的“一书四方案”；

　　5.征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料。

　　依申请公开的内容：

　　1.用地报批前征地调查结果、听证笔录；

　　2.用地报批后征地补偿登记材料；

　　3.征地补偿费用支付相关凭证；

　　4.勘测定界图（涉密除外）。

　　《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

　　第二条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：

　　（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；

　　（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；

　　（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；

　　（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

　　来源：专注行政法