山东高院裁判：对房屋征收补偿决定的合法性审查

　　该案裁判要旨系由kimi提炼。

　　【裁判要旨】

　　1.评估机构选定程序的合法性

　　在房屋征收过程中，评估机构的选定应当遵循法定程序。被征收人未能在规定时间内协商选定评估机构时，房屋征收部门可以通过投票、抽签等方式选定评估机构，并在征收范围内公告。即使被征收人未参与协商，只要评估机构的选定符合法定程序，该选定结果应被认可。

　　2.评估报告的合法性与效力

　　评估报告的合法性需要从多个方面进行审查，包括评估时点、评估内容、评估方法等是否符合法律规定。评估报告应当由两名以上注册房地产估价师签字，并加盖评估机构公章。法定代表人的签章与签字具有同等效力，不影响评估报告的效力。被征收人若对评估结果有异议，应在法定期限内申请复核或鉴定，否则视为认可评估结果。

　　3.房屋征收补偿决定的合法性

　　房屋征收补偿决定应当保障被征收人对货币补偿和房屋产权调换的选择权。对于货币补偿，补偿数额应当基于合法有效的评估报告确定；对于房屋产权调换，应当明确安置房屋的面积、层数及价格等信息，以保障被征收人的选择权。如果补偿决定中房屋补偿内容事实不清，无法保障被征收人的选择权，则该补偿决定违法。

　　4.行政行为的补救措施与司法审查

　　在行政行为存在瑕疵但可以通过补救措施实质性化解纠纷的情况下，法院可以确认行政行为违法，并通过判决增加补救内容，而非简单撤销行政行为。这种处理方式有助于平衡公共利益与被征收人合法权益的保护。

　　5.被征收人权益的保护与限制

　　被征收人主张的补偿项目和标准应当有充分的法律依据或事实支持。例如，租金补偿、土地用途变更补偿等主张，需要符合征收补偿方案或相关法律规定。否则，法院不予支持。

　　综上，本案裁判要旨强调了房屋征收过程中评估机构选定的合法性、评估报告的效力认定、补偿决定的合法性审查，以及行政行为补救措施的司法认可，同时明确了被征收人权益保护的边界。

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院

　　行政 判 决 书

　　（2024）鲁行终980号

　　上诉人（原审原告）范某尧，男，1960年5月4日出生，汉族，住济南市历下区。

　　委托代理人曹博，山东居高律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区。

　　法定代表人孙某。

　　委托代理人江崇涛，山东文鼎律师事务所律师。

　　委托代理人刘世昊，山东文鼎律师事务所律师。

　　上诉人范某尧因诉被上诉人青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）房屋征收补偿一案，不服青岛市中级人民法院（2024）鲁02行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：1．原告范某尧持有即房私字第2**0号房屋所有权证，证载房屋位于青岛市即墨区**路**号，建筑面积378.83㎡，房屋1幢，混合结构，3层，房屋用途为工业，建成年代1999年。原告另持有该房屋项下的即国用（2006）第280号国有土地使用证，证载土地使用权面积237.72㎡，地类（用途）为工业，土地使用权类型为出让，使用年限至2048年7月19日。

　　2.2022年6月17日，被告即墨区政府作出即政发〔2022〕22号《关于地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋实施征收的公告》，决定对地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋实施征收。房屋征收部门为即墨区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位包括即墨区环秀街道办事处等三个街道办事处，补偿协议的签订期限自2022年6月27日至2022年7月26日。同日，被告将《地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作为附件一并公告。根据该方案确定的征收房屋范围，原告持有的即国用（2006）字第280号国有土地上的房屋位于规划景岱站周边、墨城路西侧征收范围内。

　　3.2022年6月17日，房屋征收部门作出《关于选择地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人可在2022年6月17日至2022年6月26日从青岛市住房和城乡建设局定期公布的房屋征收评估机构名录中自主协商选定1家房地产评估机构承担该项目房屋征收房地产市场价格评估工作，也可选取推荐名录以外的具有三级以上房地产估价资格的评估机构，从事房屋征收项目的评估工作，并告知在规定期限内，征收范围内超过半数的被征收人共同签字认可的房屋征收评估机构，视为共同协商选定，协商结果有效，未能协商一致的，由房屋征收部门从公布的房屋征收评估机构名录中按照1：3的比例进行推荐，并由被征收人投票选定等。截止到2022年6月26日，130户被征收人共反馈投票书103票，其中就包括原告勾划的“青岛某某兴业土地房地产评估有限公司”的票，最终选定青岛某某兴业土地房地产评估有限公司（后于2023年5月15日更名）为评估机构。2022年6月27日，房屋征收部门将选定评估机构结果进行公示。

　　2022年6月27日，评估机构青岛某某兴业土地房地产评估有限公司出具一份《地铁7号线二期建设项目即墨段各类房屋征收（搬迁）货币补偿价格》，该表显示：鹤山路站的国有出让土地一层商业网点20600元／㎡、二层商业网点10300元／㎡、三层及以上商业网点8080元／㎡；国有出让土地办公用房7980元／㎡；住宅房屋7980元／㎡；10年优惠租赁的租金价格690元／㎡·年。

　　4．评估机构青岛某某兴业土地房地产评估有限公司到原告案涉房屋处现场勘查拍照，并作出现场勘查记录工作底稿，原告及其他相关当事人在底稿上签字确认。随后，评估机构针对原告案涉房屋作出评估结果汇总表、房屋建筑物清查评估明细表、装修清查评估明细表、构筑物及其附属设施清查评估明细表、机器设备清查评估明细表、国有土地使用权清查评估明细表、停产停业损失补偿及搬迁补助费明细表。上述表格显示，原告案涉房屋补偿价值为4100668元、房屋室内装修评估价值为6850元、构筑物及附属物评估价值为13680元、机器设备评估价值为7230元、国有土地使用权评估价值为149526元、停产停业损失及搬迁补助费补偿价值为136987元，合计4414941元。上述表格由原告所在村的会计于2022年7月1日通过微信发送给原告，表格上无任何签字及公章。原告在微信上称“评估房屋价格太低了，没法签字，请转告有关部门参照相关文件重新评估吧”。

　　5.2022年9月5日，被告作出《关于地铁7号线二期建设项目被征收人范某尧的房屋征收补偿决定书》，原告不服，向青岛市人民政府申请行政复议。2022年12月27日，青岛市人民政府作出青政复决字〔2022〕980号《行政复议决定书》，决定维持上述房屋征收补偿决定。原告仍不服，提起撤销之诉。一审法院经审理，于2023年7月19日作出（2023）鲁02行初27号行政判决书，认为：被告作出的案涉房屋征收补偿决定确定原告被征收房屋货币补偿价值4414941元的主要依据是案涉评估结果汇总表、房屋建筑物清查评估明细表、装修清查评估明细表、构筑物及其附属设施清查评估明细表、机器设备清查评估明细表、国有土地使用权清查评估明细表、停产停业损失补偿及搬迁补助费明细表，但上述明细未载明原告案涉房屋的基本情况、评估价值时点、评估目的、评估依据等内容，亦未由负责该评估项目的两名以上注册房地产估价师签字；原告收到的上述明细表上未有任何公章和签字，相关人员也未告知原告有权向房地产价格评估机构申请复核评估。据此，该房屋征收补偿决定书确定补偿内容的证据不足，依法应予撤销，案涉行政复议决定亦应予以撤销。为此，判决：一、撤销被告作出的《关于地铁7号线二期建设项目被征收人范某尧的房屋征收补偿决定书》；二、撤销青岛市人民政府作出的青政复决字〔2022〕980号《行政复议决定书》；三、责令被告自该判决生效之日起在法定期限内针对原告案涉房屋重新作出房屋征收补偿决定。被告不服，提起上诉。山东省高级人民法院经审理于2023年10月17日作出（2023）鲁行终425号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

　　6．庭审时，被告称其于2023年10月19日收到（2023）鲁行终425号行政判决书，随后即组织相关部门启动对原告案涉房屋重新进行评估的程序。2023年10月26日，房屋征收部门青岛市即墨区住房和城乡建设局、房屋征收实施单位青岛市即墨区环秀街道办事处、青岛市某某信息技术有限公司共同出具房地产评估委托函，委托评估机构山东某某兴业土地房地产资产评估有限公司（2023年5月15日由原青岛某某兴业土地房地产评估有限公司更名）对原告案涉房屋重新进行征收补偿价值评估，并出具房地产估价报告，该委托函另记载：评估价值时点“2022年6月17日”，评估范围为“位于环秀街道办事处即墨市**、墨城路以西范某尧拟被征收的非住宅房屋建筑物、构筑物及其辅助设施、室内外装饰装修、拟搬迁的机器设备及国有土地使用权，同时还包括征收行为中涉及的停产停业损失补偿金及搬迁补助费”等内容。2023年11月8日，评估机构作出编号为中天房估字（2023）第147号《青岛市地铁7号线二期（即墨段）国有土地上房屋征收分户评估表》，其中载明房屋用途为“商住等”，建筑面积“428.08㎡”，评估目的“为房屋征收部门与被征收人确定被征收的非住宅房屋建筑物、室内外装饰装修、构筑物及其辅助设施、拟搬迁的机器设备及委估资产占用范围内的国有土地使用权等资产的补偿价值以及相关政策性补助费用提供价值参考依据”，评估方法“房屋系成本法、比较法、收益法，土地使用权系基准地价系数修正法、市场比较法”，评估原则“独立、客观，公正原则、合法原则、最高最佳利用原则、替代原则、价值时点原则”，评估总价“4414941元”，同时备注“房屋建筑面积428.08㎡，其中已办理房产证面积378.83㎡；即房私字第2**0号房屋所有权证证载用途为工业，经地铁7号线开发建设专项指挥部第三次专题会议纪要认定用途为商住；被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”。该表上既有房地产估价师曾某伟、陈某的签字盖章，亦加盖了评估机构公章及评估专用章。庭审时，被告称因原告案涉房屋已被拆除，故在次日将评估表张某在该房屋西侧的墙上，且该评估表仅是初步评估结果，详细内容在报告中均有说明。

　　7.2023年11月14日，评估机构出具中天房估字（2023）147号《房地产估价报告》，在报告“注册房地产估价师声明”部分及第三大部分，均有房地产估价师曾某伟、陈某的签字盖章，在报告中亦有多处评估机构公司公章。2023年12月1日，被告将该报告邮寄送达原告。《房地产估价报告》包括四大部分内容：注册房地产估价师声明、估价的假设和限制条件、估计结果报告及附件，另有致估价委托人函。其中第三大部分又包括估价委托人，房地产估价机构，估价对象、估价目的、估价时点、估价原则、依据、方法、方案、结果及估价师、估价作业期、估计报告使用期限共计14部分；第四大部分包括估价对象的明细表、位置示意图、外观和内部照片，估价机构法人营业执照复印件及资质证书复印件，注册房地产估价师资格证书复印件及其他材料。在“致估价委托人函”中，评估机构特别提示：评估机构于2023年11月3日重新对委估房地产进行现场勘查，现场标的物已拆除灭失，故该次评估参照入户摸底各相关当事方代表共同确认的现场勘查清点登记底稿载明的数据为准进行评估测算；该次评估的征收补偿价值包含征收行为中涉及的停车停业损失补偿金及搬迁补助费；该次评估涉及范某尧临街三层房屋用途以地铁7号线开发建设专项指挥部综合协调组组织各部门认定房屋用途为（一层、二层房屋认定为商业用途，三层房屋认定为住宅用途）进行评估，但考虑土地用途不同，根据研判意见，扣除了商服用地与土地实际用途工业用途地价的价差；该次评估认定为商住部分房屋，房屋评估价值已包含了装饰装修价值；对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估。

　　该《房地产估价报告》所附“房屋建筑物清查评估明细表”显示：1号有证房屋（378.83㎡）的1层（注：商业）评估单价16034元、补偿价值2024721元，2层（注：商用）评估单价8017元、补偿价值1012360元，3层（注：居住用）评估单价7980元、补偿价值1007688元；2号无证砖混结构房屋（49.25㎡，根据报告第三大部分第九条“评估方法”中记载房屋用途为工业用途），评估单价1135元、补偿价值55899元。上述合计建筑面积428.08㎡、补偿价值4100688元。所附“装修清查评估明细表”显示：2号无证房屋的地砖15.3㎡、评估单价88元、评估值1346元，墙砖46.86㎡、评估单价96元、评估值4499元，排烟罩1个（含风机）、评估值1005元。上述合计评估值6850元。所附“构筑物及其附属设施清查评估明细表”显示：水泥地面24㎡、评估单价80元、评估值1920元，阳光板橱24㎡、评估单价56元、评估值1344元，水井一口评估值5200元，铝塑板广告牌25.20㎡、评估单价207元、评估值5216元。上述合计评估值13680元。所附“机器设备清查评估明细表”显示：柜式空调1台评估值500元，挂式空调9台评估值2700元，压力罐1个评估值300元，制冷机2台评估值600元，1套（4个头）评估值900元，太阳能1个评估值500元，电缆（铝，3＊35＋1＊16）120米评估值1730元。上述评估值合计7230元。所附“国有土地使用权清查评估明细表”显示：面积237.72㎡，评估单价629元，评估总价149526元。所附“停车停业损失补偿及搬迁补助费明细表”显示：1号有证房屋378.83㎡及2号无证房屋49.25㎡的补偿单价均为320元，补偿价值合计136987元。上述评估明细表汇总合计4414941元。该报告第17-18页就案涉国有工业用地的估价方法解释称，本项目工业类用地采用基准地价系数修正法及市场比较法进行评估，就案涉房屋建筑类的估价方法进一步解释：认定为商业用途的房地产，按照标准容积率测算其楼面地价，纳入房地合一整体评估，评估价值=完全产权的类似商业房屋价格-完全产权的类似商业网店楼面地价-相关配套费用，对于商业网点价格，采用比较法和收益法进行评估，对于商业用途下的土地价格，采用市场比较法评估；认定为住宅用途的房地产，参照住宅房屋货币补偿价格进行补偿，对于住宅房屋货币补偿价格，采用市场比较法评估；工业用途下的房屋采用成本法，同时参照了《山东省自然资源厅山东省财政厅关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁自然资函〔2021〕1926号）载明的房屋建筑物补偿标准，因该工业用途房屋未办理房屋所有权证，评估时未考虑相关税费及利润，评估值=（建安成本＋部分前期费用＋管理费用＋投资利息）×成新率。

　　原告收到上述《房地产估价报告》后，未在规定期限内申请复核评估，本案庭审时原告称对该评估报告中的“装修清查评估明细表”“构筑物及其附属设施清查评估明细表”“机器设备清查评估明细表”及“停产停业损失补偿及搬迁补助费明细表”中记载的评估值均无异议，但认为“装修清查评估明细表”中的项目比勘查底稿中记载的项目少61项，还遗漏了对房屋租金的补偿项目，另外既然案涉房地产评估报告已认定案涉房屋的商住用途，故应参照鹤山路商圈20600元/㎡单价进行补偿，为确保房地一致原则，案涉土地亦应作为商服用地进行补偿，单价600万/亩较为合理。

　　8.2024年1月26日，被告作出《关于地铁7号线二期建设项目被征收人范某尧的房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉《补偿决定》），决定如下：“一、对被征收人范某尧位于青岛市即墨区**路**号的房屋实施征收。根据《补偿方案》规定，补偿方式采用货币补偿和房屋补偿两种方式。二、如被征收人选择货币补偿，根据《补偿方案》规定，经前期有关部门研判，被征收人的房屋参照商住房屋用途扣除相应土地使用权差价及有关配套费，由该项目房地产评估机构评估确定其货币补偿金、构筑物及附属设施评估值、停产停业损失补偿金、搬迁补助费、土地使用权价值补偿等合计4414941元，全部存储于青岛银行即墨支行8029****0607账户内。三、如被征收人选择房屋补偿，根据《补偿方案》规定，结合蓝谷至**及环秀街道区域的安置方案，被征收人按照等价值原则一并安置。被征收人可以按等价值原则在即墨金茂智慧国际城（即墨区环秀街道墨城路8-1号）选择安置商业房屋或住宅房屋，安置房屋价值与被征收房屋货币补偿价格存在差价的，应结算差价款。采用被征收人自行过渡方式，过渡期限为自2022年7月至2024年12月，最终过渡期限以该房屋实际达到交付条件为准，故被征收人的停产停业损失补偿金由选货币补偿方式的10个月128424元调整为选房屋补偿方式的385272元，搬迁补助费不变。相关补偿金全部存储于青岛银行即墨支行8029****0607内，后期根据被征收人选房情况确定补偿额后，据实结算。四、被征收人应当在本决定书送达之日起7日内以书面方式向房屋征收部门选择确认其中一种补偿方案；逾期未选的，将按照货币补偿方式进行补偿……”2024年1月26日，被告将该决定书向原告邮寄送达。原告不服，提起本案行政诉讼。

　　另查明：1．案外人庄某因不服被告作出的本案所涉即政发〔2022〕22号《关于地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋实施征收的公告》，向一审法院提起撤销该公告所指向的房屋征收决定之诉。一审法院经审理于2023年9月4日作出（2023）鲁02行初15号行政判决书，以该房屋征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法为由，判决驳回庄某的诉讼请求。庄某不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2023年12月4日作出（2023）鲁行终490号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

　　2．就房屋补偿方式的安置房屋问题，被告于庭审后向一审法院出具一份情况说明：“若被征收人范某尧选择房屋补偿方式，可根据《地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋征收补偿方案》《关于地铁7号线二期建设项目被征收人范某尧的房屋征收补偿决定书》，在安置房屋范围内按照等价值原则自主选择商业或住宅房屋。对其用于产权调换房屋的价值评估时点应与被征收房屋价值评估时点（2022年6月17日）一致，但考虑到房地产行业下行，以该时点评估可能会减损被征收人的权益，明确面积、层数可能不利于被征收人选择，为充分保障被征收人权益，故给予被征收人在安置地点选择安置商业房屋或者住宅房屋的自主权。若被征收人范某尧在法院判决生效之日起7日内选择房屋补偿，其用于产权调换房屋的价值可以实际签订补偿协议之日为价值评估时点。若以实际签订补偿协议之日为价值评估时点的价值高于以被征收房屋价值评估时点的价值，则以被征收房屋价值评估时点计算用于产权调换房屋的价值；若以实际签订补偿协议之日为价值评估时点的价值低于以被征收房屋价值评估时点的价值，则以签订补偿协议之日为价值评估时点计算用于产权调换房屋的价值。特此说明。”

　　原审法院认为：本案的焦点问题是被告于2024年1月26日作出的被诉《补偿决定》是否合法，主要从以下方面进行分析：

　　一、关于案涉《补偿方案》可否作为有效证据直接用于本案的问题。根据案外人庄某就案涉房屋征收决定启动的撤销之诉裁判结果看，生效行政判决书已经明确认定，《补偿方案》的制定程序及内容均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条及《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，案涉房屋征收决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，庄某所提撤销之诉请不成立。因此，《补偿方案》的合法性已经生效判决予以确认，在本案中可直接作为证据使用。

　　二、关于案涉房地产估价报告是否合法及选择货币补偿方式的补偿总额是否准确的问题。房地产估价报告是判断房屋征收补偿决定是否合法的重要因素，其合法性亦需从多个角度进行分析。

　　首先，案涉评估机构的确定及相关评估程序是否合法。庭审时，原告主张重新委托的评估机构并非双方协商选定的，评估师未到现场勘查，评估表张某时间距离评估报告作出时间不符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十三条第二款“公示时间不得少于5日”的规定，程序不当。本案中，地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋征收项目的被征收人未能自主协商选定评估机构，而是在房屋征收部门推荐的评估机构名录中根据票选结果选定了原青岛某某兴业土地房地产评估有限公司作为该项目的评估机构，并在征收区域内予以公告。因此，案涉房屋征收评估机构的选择符合上述规定，程序合法，且不因被告2022年9月5日所作《关于地铁7号线二期建设项目被征收人范某尧的房屋征收补偿决定书》被撤销而应另行选择评估机构。另外，案涉《房地产估价报告》的“特别提示”已经明确，评估机构根据委托已重新到委估房地产处进行现场勘查，但标的物已拆除灭失，故该次评估仍以2022年入户摸底数据为准进行测算。至于“不少于5日的公示期限”问题，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条第二款规定，房屋征收部门应当将分户初步评估结果在房屋征收范围内向被征收人公示。公示期限不得少于五日。由此可见，此处规定的是评估机构所作分户评估报告的公示问题，而非案涉分户评估表的张某公示日期与房地产估价报告作出时间之间的期限问题。因此原告上述主张不能成立。

　　其次，案涉房地产估价报告的内容是否全面、评估价格是否合理。庭审时，原告称，评估机构作出的有证房屋评估价格远低于市场价值和案涉房屋周边的鹤山路商业区的补偿单价20600元/㎡，且三层房屋的单价不一致也不合理，无证房屋没有调查公示，直接按照1135元/㎡补偿亦过低；国有土地使用权按工业用地标准评估过低，应按照商业用地标准600万/亩较为合理，案涉土地使用权补偿价值应为2139469元；评估报告未有法定代表人签字不生效，勘查记录记载的1号房屋每层的面积为126.587㎡，而报告中记载的每层面积为126.2767㎡，小于实际勘查面积；勘查记录案涉1号房屋有61项装修装饰，而报告并未体现；另外报告遗漏了对房屋租金的补偿项目。对原告上述异议分别进行分析。

　　关于案涉房地产估价报告的内容。从本案现已查明的事实看，评估机构山东某某兴业土地房地产资产评估有限公司根据2022年就案涉房屋建筑物完成的现场勘查、拍照及清查登记底稿等客观记录，结合该委估资产的实际情况，运用科学、合理、最佳等原则进行综合分析、评估，最终作出案涉房地产估价报告，该报告系统的记载了致委托人函、估价师声明、估价条件、估价目的、估价时点、估价对象的具体信息及估价结果明细表等事项，告知了对评估结果的申请复核权利，内容全面，且报告上有两名注册房地产估价师签字，亦加盖了评估机构公章和评估资质印章，均符合上述规定。至于是否有法定代表人本人的签字并不影响上述规定中有关评估报告内容的要求。

　　关于评估时点的确定。案涉房地产估价报告是在被告2022年9月5日针对原告作出的房屋征收补偿决定书被生效判决撤销之后重新委托评估的情况下于2023年11月14日作出的，评估时点确定为案涉房屋征收决定公告之日即2022年6月17日，符合上述规定。且结合2022年6月至2023年12月期间该区域房地产价格走势看，以2022年6月17日作为评估时点进行评估，被征收房屋价值要高于2023年11月时的评估值。因此，重新评估时的评估时点确定有利于原告合法补偿权益的保护。

　　关于案涉1号、2号房屋的面积确定及评估价格。案涉1号房屋的房屋所有权证记载房屋建筑面积为378.83㎡，故被告以该面积为准认定为1号房屋的应补偿面积并评估符合上述规定。评估机构2022年6月27日出具的《地铁7号线二期建设项目即墨段各类房屋征收（搬迁）货币补偿价格》显示，鹤山路站的国有出让土地一层商业网点单价是20600元，二层商业网点单价是一层一半即10300元，住宅房屋单价7980元，而案涉1号房屋证载用途为工业，因考虑到案涉1号房屋的实际用途包含商业和居住，故地铁7号线开发建设专项指挥部认定1号房屋的一二层为商业用途、三层为居住用途及2号房屋亦应按照建筑面积及砖混结构等有关情况进行评估补偿，但并不能因此改变案涉国有土地使用证记载的工业用途属性，故评估机构对案涉一层商业用途房屋评估时又扣除了商服用地与土地证载实际工业用途地价价差及配套费后得出评估单价16034元、二层商业用途房屋单价是一层一半即8017元、三层住宅用途房屋单价为7980元及2号房屋单价为1135元、实测面积为49.25平方米均无不当。

　　关于国有土地使用权的评估价格。本案中，案涉国有土地使用证记载土地面积237.72㎡，使用权类型和地类用途为出让工业用地，使用权终止年限2048年7月19日；案涉房屋所有权证记载1号房屋三层建筑面积共计378.83平方米，故根据上述规定，评估机构按照土地总面积237.72㎡进行补偿显然有利于原告。至于补偿单价，评估机构采用市场比较法及基准地价系数修正法确定该工业用地评估单价为629元，进而计算国有土地使用权补偿价值亦无不当。原告虽主张应按照600万/亩确定土地补偿单价，但未提交该标准指向的土地用途、使用年限等相关基础信息，不予采纳。

　　关于是否存在漏项补偿。案涉资产勘查现场记录工作底稿就2号房记载有地砖、墙砖、排烟罩共3项；就1号房记载共有61项，但评估机构对1号有证商住房屋评估时是整体评估的，评估价格已经包含了室内装修装饰项目，故不存在原告所称的遗漏该61项的问题。至于房租补偿问题，《补偿方案》第八条第三项“补助费”规定，非住宅房屋的补助费包括搬迁费和停产停业损失补偿金，其中因征收经营性房屋造成停产停业损失且选择货币补偿的，按确认的房屋经营面积每月每平方30元的标准一次性计发10个月的停产停业算是补偿金，选择房屋补偿的，以确认的经营面积和协议约定的过渡期限按照每月每平方30元的标准计发，因征收人原因延长过渡期限的，按双倍标准计发逾期停产停业损失补偿金，对于沿墨城路、鹤山路底层用于商业或服务业的非商服类房屋，取得营业执照且有纳税记录或免税证明的，可以按照确认的经营面积给予征收公告时点等面积10年租金50%的等额租金补助。因原告案涉1号有证房屋已经认定为商住用途，显然不符合《补偿方案》关于租金补助的规定，且案涉《房地产估价报告》中“停产停业损失补偿及搬迁补助费明细表”已将1号房和2号房所有建筑面积均纳入补助范围，显然不存在原告所称的漏项补偿问题。

　　基于前述关于案涉《房地产估价报告》的分析，有关房屋货币补偿金、土地使用权价值补偿金并无不当，且原告收到该房地产估价报告后，未在规定期限内申请复核。再结合原告无异议的补偿部分，可计算出被告针对原告的货币补偿总额4414941元正确，依法予以确认。

　　三、被诉《补偿决定》中关于选择房屋补偿的内容是否正确。

　　庭审时原告主张被告并未对用于产权调换房屋的面积、价格进行明确，也未提供用于产权调换房屋的评估报告以确定产权调换房屋的评估价值，不符合《国有土地上房屋征收与补偿决定》的规定，显然违法。通过前述分析来看，被告对原告案涉房屋的货币补偿数额并无不当，但从被诉《补偿决定》关于房屋补偿方式的安置房屋描述来看，缺少安置房源的评估价格或基准价，无法判断出安置房屋的评估价值，显然也无法保障原告异地房屋补偿的选择权，确有不当，依法予以确认。但鉴于本案被诉房屋征收补偿决定属于撤销原补偿决定之后的重做，重做时的评估时间距离案涉房屋征收公告之日即被征收房屋价值评估时点之日期限较长，如果不考虑房地产市场变化因素就简单以房屋征收决定公告之日即被征收房屋价值时点为安置房屋评估价值时点，可能会损害原告作为被征收人的合法权益。基于此，被告在庭审后出具书面情况说明，明确以选择房屋补偿方式的实际签订补偿协议之日作为产权调换房屋价值评估时点，并以该时点的安置房屋评估价值与被征收房屋价值评估时点的安置房屋评估价值进行比较，以低的评估价值为准确定安置房屋的等价值补偿面积。因此，在原告案涉被征收房屋的货币补偿价值确定的情况下，被告在庭审后采取补救措施，通过这种承诺方式能够有效保障原告的异地房屋补偿权，且案涉征收项目是事关社会公共利益的城市轨道交通重大建设项目，故再行撤销被告所作被诉《补偿决定》责令其重做没有实际意义。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告于2024年1月26日作出的被诉《补偿决定》违法；二、在2024年1月26日被诉《补偿决定》第三项内容即“被征收人可以在即墨金茂智慧国际城（即墨区环秀街道墨城路8-1号）选择安置商业房屋或住宅房屋”后，增加“对被征收人范某尧用于产权调换房屋的价值评估时点应与被征收房屋价值评估时点（2022年6月17日）一致，但考虑到房地产行业下行，以该时点评估可能会减损被征收人的权益，明确面积、层数可能不利于被征收人选择，为充分保障被征收人权益，故给予被征收人在安置地点选择安置商业房屋或者住宅房屋的自主权。若被征收人范某尧在本案法院判决生效之日起7日内选择房屋补偿，其用于产权调换房屋的价值可以实际签订补偿协议之日为价值评估时点。若以实际签订补偿协议之日为价值评估时点的价值高于以被征收房屋价值评估时点的价值，则以被征收房屋价值评估时点计算用于产权调换房屋的价值；若以实际签订补偿协议之日为价值评估时点的价值低于以被征收房屋价值评估时点的价值，则以签订补偿协议之日为价值评估时点计算用于产权调换房屋的价值”的内容，该项其他内容不变。

　　上诉人范某尧不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判。理由如下：一、一审法院判决证据认定错误。本案房屋征收启动之日早于租赁期限到期日，上诉人考虑到房屋马上要被征收，此时再对外出租将影响租赁双方的利益，因此不再对外出租等待拆迁。该份证据能够客观充分的证实案涉区域被征收时房屋的租赁价值，被上诉人作为征收主体应当依法支付该部分租金补偿价值。二、一审法院判决认定事实错误。从本案证据来看，案涉房屋的分户初步评估结果的评估表的张贴公示时间在还没有满5日的情况下，评估机构就做出的正式的评估报告，其期限明显违反了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十三条的规定。本案房屋已被强制拆除，公告未张贴在原址，且该公示位置亦未通知上诉人，该公示行为损害了上诉人的知情权。在收到评估报告之前，上诉人对重新评估事宜一点都不知情，被上诉人明显侵害了上诉人的合法权益。评估报告对于其生效作出了明确约定，只有同时满足“法定代表人签字，注册房地产估价师签字，估价机构盖章”三个条件时才生效。因为被上诉人给了上诉人的评估报告没有生效，所以上诉人才没有对这份未生效的评估报告进行复议、复核。现一审法院判决抛开《房地产估价报告》中约定的生效条件，径行判定未生效不影响结果，难以令人信服。被上诉人作出的补偿决定书中并未对用于产权调换房屋的面积、价格进行明确，也未提供用于产权调换房屋的评估报告以确定产权调换房屋的评估价值，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。被上诉人虽然在庭审后作出了说明，但这并不能否定其作出的案涉补偿决定书违法的客观事实。三、一审法院判决适用法律错误。上诉人在一审中提交的各项证据，能够证明被上诉人作出的案涉补偿决定书应当依法予以撤销，上诉人在一审中的各项诉讼请求应依法获得支持，但是一审法院判决认定证据错误、审理程序违法、认定事实错误的基础上，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定作出确认违法判决，明显适用法律错误。

　　被上诉人即墨区政府答辩称：一、上诉人案涉房屋不符合可以给予租金补助的情形。被上诉人在2024年1月26日重新作出房屋征收补偿决定中，已考虑案涉房屋实际用于经营而认定用途为商住，按照商住性质进行房屋评估，并给予停产停业损失补偿。上诉人所涉房屋底层认定为商业，不属于底层用于商业或服务业的住宅房屋，也不属于底层用于商业或服务业的非商服类房屋，不符合《地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋征收补偿方案》中可以给予租金补助的情形。而且上诉人与租户的合同于2022年4月28日租赁期满，也未造成实际租金收入损失。二、案涉分户评估表已经依法张贴公示，自始至终未影响上诉人权利义务。案涉分户评估表于2023年11月9日在案涉房屋附近张贴公示，评估报告于2023年12月1日寄出，上诉人于2023年12月2日签收。评估报告中不仅包含分户评估表中的内容，而且对其中估价目的、估价依据、估价方法、权利救济等各方面作更详尽说明。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，并未要求分户评估表在作出后转交给被征收人，而且评估报告才是申请复核进行权利救济的基础，上诉人若对评估结果有异议，可根据评估报告中所载明救济途径申请复核评估。三、评估报告法定代表人签章与法定代表人签字在法律上具有同等效力，而且是否有法定代表人签字不影响评估报告内容及结果的成立。四、案涉1号房屋按照房屋所有权证记载的房屋建筑面积378.83ｍ2认定，符合《地铁7号线二期建设项目即墨段国有土地上房屋征收补偿方案》及相关法律规定。五、被上诉人在庭审后出具《情况说明》，结合房地产市场变化因素对房屋补偿方式进行明确，以选择房屋补偿方式的实际签订补偿协议之日作为产权调换房屋价值评估时点，并以该时点的安置房屋评估价值与被征收房屋价值评估时点的安置房屋评估价值进行比较，以低的评估价值为准，并再次给予上诉人选择房屋补偿的期限，已充分保障了上诉人的异地房屋补偿权。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原审法院判决。

　　各方当事人在原审中提交的证据和依据等已制作电子卷宗移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为：本案争议的核心问题是被上诉人作出的被诉《补偿决定》是否合法。具体分述如下：

　　一、关于案涉评估机构选定程序问题

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票选定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十四条规定，市房屋征收部门应当向社会公布房地产价格评估机构的名录，供当事人选择。房地产价格评估机构由被征收人、公有房屋承租人协商选定；在征收补偿方案规定的期限内未能协商一致的，由房屋征收部门组织被征收人、公有房屋承租人以投票、抽签等方式选定。房屋征收部门应当将选定的房地产价格评估机构在征收范围内公告。本案中，上诉人主张委托的评估机构并非双方协商选定，但结合本案事实，在案涉项目130户被征收人中，反馈投票书103票，最终选定青岛某某兴业土地房地产评估有限公司，该结果也是上诉人在选票中勾划的评估机构。由于被征收人未能自主协商选定评估机构，房屋征收部门在推荐的评估机构名录中根据票选结果选定了青岛某某兴业土地房地产评估有限公司作为该项目的评估机构，并在征收区域内予以公告，符合上述规定。

　　关于上诉人主张评估机构作出分户评估表后公示时间未满5日即作出评估报告违法的问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条第二款规定：“房屋征收部门应当将分户初步评估结果在房屋征收范围内向被征收人公示。公示期限不得少于五日。”从上述规定来看，本条规定的是评估机构所作分户评估报告的公示期限，并非分户评估表的张贴公示日期与房地产估价报告作出时间之间的期限。原审法院对上诉人主张不予支持，并无不当。

　　二、关于案涉评估报告内容是否合法

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案中，被上诉人于2022年9月5日针对上诉人作出的征收补偿决定被人民法院生效判决撤销，被上诉人又委托评估机构对案涉房屋进行重新委托评估。评估机构于2023年11月14日作出涉案房地产估价报告，评估机构确定评估时点为案涉房屋征收决定公告之日即2022年6月17日，符合上述规定，并无不当。

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案中，评估机构根据2022年就涉案房屋建筑物完成的现场勘查、拍照及清查登记底稿等客观记录，结合该委托评估估资产的实际情况，运用科学、合理、最佳等原则进行综合分析、评估，最终作出涉案房地产估价报告，该报告系统的记载了致委托人函、估价师声明、估价条件、估价目的、估价时点、估价对象的具体信息及估价结果明细表等事项，告知了对评估结果的申请复核权利，内容全面，并无不当。

　　关于上诉人主张案涉评估报告缺少法定代表人签字的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案中，评估机构参加案涉房屋评估的曾某伟、陈某两名房地产估价师，其中曾某伟即为评估机构的法定代表人，在曾某伟、陈某在评估报告已经签字的情况下，案涉评估报告中“致估价委托人函”落款处法定代表人签章，并不影响案涉评估报告的效力。

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条规定：“原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”本案中，在被上诉人向上诉人送达案涉评估报告后，未在法定期限内申请复核和鉴定，应当视为其对评估结果的认可。上诉人主张因认为案涉评估报告无效而未申请复核和鉴定的理由，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。

　　三、关于被诉《补偿决定》中货币补偿问题

　　本案中，对于案涉房屋及土地使用权，评估机构采取房地分离的形式，对房屋、土地使用权分别进行评估。关于土地使用权评估。本案中，案涉国有土地使用证记载土地面积237.72㎡，使用权类型和地类用途为出让工业用地，使用权终止年限2048年7月19日。评估机构采用市场比较法及基准地价系数修正法确定该工业用地评估单价为629元，进而计算国有土地使用权补偿价值亦无不当。上诉人虽主张应按照600万/亩确定土地补偿单价，但未提交该标准指向的土地用途、使用年限等相关基础信息，原审法院不予采纳并无不当。关于房屋评估。上诉人案涉房屋包括1号房屋和2号房屋。1号房屋的房屋所有权证记载房屋建筑面积为378.83㎡，故被上诉人以该面积为准认定为1号房屋的应补偿面积并评估符合《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定。评估机构2022年6月27日出具的《地铁7号线二期建设项目即墨段各类房屋征收（搬迁）货币补偿价格》显示，鹤山路站的国有出让土地一层商业网点单价是20600元，二层商业网点单价是一层一半即10300元，住宅房屋单价7980元。因考虑到涉案1号房屋的实际用途包含商业和居住，故地铁7号线开发建设专项指挥部认定1号房屋的一二层为商业用途、三层为居住用途及2号房屋亦应按照建筑面积及砖混结构等有关情况进行评估补偿，评估机构对涉案一层商业用途房屋评估时又扣除了商服用地与土地证载实际工业用途地价价差及配套费后得出评估单价16034元、二层商业用途房屋单价是一层一半即8017元、三层住宅用途房屋单价为7980元及2号房屋单价为1135元、实测面积为49.25平方米均无不当。

　　关于上诉人主张补偿存在漏项问题。涉案资产勘查现场记录工作底稿就1号房记载共有61项，但评估机构对1号有证商住房屋评估时是整体评估的，评估价格已经包含了室内装修装饰项目，故不存在上诉人所称的遗漏该61项补偿的问题。关于上诉人主张房租补偿问题。《补偿方案》第八条第三项补助费规定：“……对于沿墨城路、鹤山路底层用于商业或服务业的非商服类房屋，取得营业执照且有纳税记录或免税证明的，可以按照确认的经营面积给予征收公告时点等面积10年租金50%的等额租金补助”。本案中，上诉人涉案1号有证房屋已经认定为商住用途，不属于底层用于商业或服务业的非商服类房屋，不符合上述《补偿方案》中可以给予租金补助的情形。原审法院对其主张不予支持，并无不当。总之，在评估机构作出案涉评估报告后，上诉人未在法定期限内申请复核和鉴定，被上诉人依据案涉评估报告作出被诉《补偿决定》，认定应补偿被上诉人的具体数额，具有事实依据。

　　四、关于被诉《补偿决定》中房屋补偿问题

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”根据上述规定，市、县级人民政府作出征收补偿决定应当保障被征收人对货币补偿和房屋产权调换的选择权，对于产权调换的房屋应当具有明确的面积、层数及价格，以供被征收人进行选择。本案中，虽然被上诉人在被诉《补偿决定》认定案涉房屋的货币补偿数额事实清楚，但从房屋补偿方式的内容来看，缺少安置房源的评估价格或基准价，无法判断出安置房屋的明确价值，因而无法保障上诉人对异地房屋补偿的选择权，违反上述法律规定。故被诉《补偿决定》中关于房屋补偿内容事实不清，原审法院认定被诉《补偿决定》关于房屋补偿内容违法，并无不当。

　　被上诉人在庭审后向原审法院作出《关于被征收人范某尧房屋征收补偿决定书中房屋补偿方式的情况说明》，主要内容是明确以选择房屋补偿方式的实际签订补偿协议之日作为产权调换房屋价值评估时点，并以该时点的安置房屋评估价值与被征收房屋价值评估时点的安置房屋评估价值进行比较，以低的评估价值为准确定安置房屋的等价值补偿面积。鉴于案涉地铁7号线二期建设项目是涉及社会公共利益的城市轨道交通建设项目，本案被诉《补偿决定》系原补偿决定被撤销后被上诉人重新作出，在被征收房屋的货币补偿价值确定的情况下，被上诉人采取作出承诺的主动补救措施，明确了产权调换房屋的价值评估时点，保障了上诉人选择产权调换房屋的合法权利，亦有助于实质性化解本案补偿安置纠纷。因此，本案再行撤销被上诉人作出的被诉《补偿决定》没有实际意义，原审法院判决确认被诉《补偿决定》违法并在被诉《补偿决定》第三项内容增加被上诉人出具的承诺，符合上述法律的规定，本院予以认可。

　　综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判决。

　　二审案件受理费50元，由上诉人范某尧负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判 长　曹林灿

　　审判 员　姚美科

　　审判 员　宋海东

　　二〇二四年十二月三十一日

　　法官助理　高　健

　　书记 员　孟　真

　　来源：行政法实务