山东高院裁判：以告知书形式拒绝履行法定职责行为的可诉性

　　【裁判要点】

　　滕州市市场监督管理局立案调查后，认为其对韩某的举报事项没有法定查处职责，应由通信管理部门依法处理，在将相关材料两次移送山东省通信管理局被退回后，向韩某书面告知了移送被退回的结果，并表述不属于其管辖范围。滕州市市场监督管理局实际上是以告知书形式拒绝履行法定查处职责，侵犯了韩某作为消费者通过正当举报途径寻求救济、获知举报处理结果的权利。综上，韩某的诉讼请求属于行政诉讼法受案范围，人民法院应当予以受理。

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）鲁行再97号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩某，男，1988年5月12日出生，汉族，住滕州市。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）滕州市市场监督管理局，住所地滕州市善国中路70号。

　　法定代表人张子玉，局长。

　　再审申请人韩某因诉被申请人滕州市市场监督管理局不履行法定职责一案，不服枣庄市中级人民法院作出的（2019）鲁04行终140号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年10月16日作出（2020）鲁行申670号行政裁定，裁定本案由本院提审。2020年11月3日，本院立案再审，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　本案行政争议由来如下：

　　2017年11月3日，韩某向滕州市市场监督管理局举报称，“本人手机短信经常接到中国电信股份有限公司滕州分公司发送的广告，2017年3月20日拨打10000中国电信客服电话要求屏蔽一切商业广告，被举报人于2017年10月1日向举报人发送‘特大喜讯：值中秋国庆双节来临之际，电信公司为回馈超牛卡用户，加20元即可享受100M宽带免费用，还可享受存100送100活动。’根据《中华人民共和国广告法》第四十三条、第六十三条、《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十九条、《侵害消费者权益行为处罚办法》第十一条的规定，要求依法查处中国电信股份有限公司滕州分公司，并以书面形式向举报人告知查处结果。”

　　滕州市市场监督管理局于同年11月6日予以立案，于11月9日向中国电信股份有限公司滕州分公司下达询问通知书并对该公司客服部经理进行了调查询问。滕州市市场监督管理局认为，根据《通信短信服务管理规定》（工信部令第31号）第十八条、第三十四条之规定，作为短信服务提供者的中国电信股份有限公司滕州分公司的涉嫌违法行为应由山东省通信管理局依法处理。遂于11月15日作出案件调查终结报告，建议将本案相关违法线索移送至山东省通信管理局，并向韩某书面告知将其举报材料移送至山东省通信管理局。11月20日、12月8日，滕州市市场监督管理局两次将该案移送山东省通信管理局处理，山东省通信管理局均以韩某反映问题涉嫌违反《中华人民共和国广告法》相关规定，不属于该局职责范围为由，将全部材料予以退回。12月20日，滕州市市场监督管理局向韩某作出相关情况告知书，将两次移送被退回的情况告知韩某。

　　韩某提起本案诉讼，请求：确认滕州市市场监督管理局作出的相关情况告知书违法；责令其依法行政；赔偿复印费损失12.315元。

　　一审法院认为，滕州市市场监督管理局接到韩某举报中国电信股份有限公司滕州分公司在其明确拒绝的情况下仍然以短信息的方式向其发送商业广告，进行了立案核查，并认为该举报事项不属于其管辖，遂将本案移送山东省通信管理局，并将案件移送情况分别向韩某作出行政处理告知书和相关情况告知书。该告知书系说明性告知行为，并未对韩某设定权利、义务，故韩某诉请确认该告知书违法不具有可诉性，其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此裁定驳回韩某的起诉。

　　韩某不服，提起上诉，认为滕州市市场监督管理局不予立案，明显是对其依法举报维护自身合法权益，寻求依法保护权利的剥夺。一审法院未予指导和释明而驳回，程序违法。请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。

　　二审法院认为，上诉人韩某认为被上诉人滕州市市场监督管理局未履行查处职责，提起了履行职责之诉。但是，提起履行职责之诉，对于原告，须具有实体法上的请求权基础；对于被告，须具有相应的法定职责。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第九项，《侵害消费者权益行为处罚办法》第十一条第三项、第十四条，《中华人民共和国电信条例》第三条，《通信短信息服务管理规定》第十八条、第三十四条，《电信用户申诉处理办法》第二条、第九条的规定，对于上诉人韩某的投诉事项，被上诉人滕州市市场监督管理局已经进行了立案核查，并将其无相应职责的情况予以告知。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　韩某申请再审称，滕州市市场监督管理局接到举报，将该案件两次移送到山东省通信管理局，山东省通信管理局拒绝接受，该案件没有移送成功。《中华人民共和国行政处罚法》第二十一条规定，对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。从该案看，两行政机关明显就其管辖发生争议，应报请共同上级行政机关。韩某认为其申请事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项的规定，请求撤销一、二审裁定，依法改判支持其诉讼请求。

　　滕州市市场监督管理局未提交答辩意见。

　　双方当事人在一、二审中提交的证据材料已随电子卷宗移送本院。

　　本院认为，本案争议的焦点问题是：滕州市市场监督管理局是否对韩某的举报事项具有法定查处职责；韩某提出的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　《中华人民共和国广告法》第六条第二款规定，县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条第一款规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。据此，滕州市市场监督管理局对韩某的举报事项具有法定查处职责。

　　韩某提起本案诉讼，提出如下诉讼请求，即：确认滕州市市场监督管理局作出的相关情况告知书违法；责令其依法行政；赔偿复印费损失12.315元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请人申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，人民法院应当受理当事人对此提起的诉讼。本案中，滕州市市场监督管理局立案调查后，认为其对韩某的举报事项没有法定查处职责，应由通信管理部门依法处理，在将相关材料两次移送山东省通信管理局被退回后，向韩某书面告知了移送被退回的结果，并表述不属于其管辖范围。滕州市市场监督管理局实际上是以告知书形式拒绝履行法定查处职责，侵犯了韩某作为消费者通过正当举报途径寻求救济、获知举报处理结果的权利。综上，韩某的诉讼请求属于行政诉讼法受案范围，人民法院应当予以受理。一审认为告知书系说明性告知行为，不具有可诉性，二审认为韩某针对告知书提起诉讼不符合法定起诉条件，系仅对告知书从形式上进行审查，忽略了告知书的内容对举报人实际权益产生的影响，也忽略了韩某诉求的实质内容，适用法律错误，依法应予纠正。

　　需要指出的是，本案系因一条手机商业广告信息的推送查处引发的争议，根据《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国电信条例》《通信短信息服务管理规定》的规定，市场监督管理部门和通信管理部门在各自的职责范围内均有对案涉举报事项进行查处的职责。本案中，韩某明确以《中华人民共和国广告法》第四十三条、第六十三条，《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十九条为依据，请求滕州市市场监督管理局对中国电信股份有限公司滕州分公司进行查处。滕州市市场监督管理局本应在查明韩某所举报的违法事实是否成立的基础上，提出分类处理意见，及时向举报人告知处理结果。但在处理案涉举报事项时，与山东省通信管理局相互推诿，将本应依法处理的举报事项拒之于门外，不符合全面推行依法行政，建设法治政府的基本精神。鉴于此，指令一审法院继续审理本案，进入实体审理后，针对韩某的诉讼请求作出裁判。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销滕州市人民法院（2018）鲁0481行初77号行政裁定；

　　二、撤销枣庄市中级人民法院（2019）鲁04行终140号行政裁定；

　　三、指令滕州市人民法院继续审理本案。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 张成武

　　审判员 王　颖

　　审判员 李仲轲

　　二〇二〇年十二月七日

　　书记员 王　璐

　　来源：行政法报