裁判要点

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十七条“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”的规定，某甲公司在获取33号《批复》后，基于政府信赖开展后续项目建设，良庆生态环境局对涉案项目的选址未尽审查核实的义务，违法作出33号《批复》，故良庆生态环境局与某甲公司依据33号《批复》在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目被责令停止违法行为而产生的损失存在一定的因果关系，应承担赔偿责任。某甲公司作为建设单位，应当知道禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，在其不能明确建设项目选址是否在饮用水水源二级保护区内的情况下，却提交了关于涉案项目不涉及水源保护区的《环境影响报告表》，良庆生态环境局根据有环境影响评价资质的某乙公司作出的《环境影响报告表》及其他申请材料作出了33号《批复》，某甲公司对其自身损失也应当承担一定的过错责任。因此，结合本案案情及双方过错程度，本院酌情认定由良庆生态环境局对某甲公司的损失承担50%的赔偿责任。

　　——该文书入选第七届全国法院“百篇优秀裁判文书”

　　裁判文书　

　　南宁铁路运输法院

　　行 政 判 决 书

　　（2022）桂7102行初323号

　　原告广西某某建筑材料有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区。

　　法定代表人杨某琼。

　　被告南宁市行政审批局，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区。

　　法定代表人黄某。

　　委托代理人黄某娜。

　　第三人南宁市生态环境局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区。

　　法定代表人黄某全。

　　负责人覃某展。

　　第三人南宁市良庆生态环境局，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区。

　　法定代表人徐某东。

　　负责人梁某光。

　　原告广西某某建筑材料有限公司（以下简称某甲公司）诉被告南宁市行政审批局（以下简称南宁审批局）行政许可及行政赔偿一案，本院于2022年5月21日作出（2022）桂7102行初47号行政裁定。原告某甲公司不服该裁定，向南宁铁路运输中级法院提起上诉。南宁铁路运输中级法院于2022年9月26日作出（2022）桂71行终288号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2022年10月18日立案后，依法另行组成合议庭，于2022年11月22日公开开庭审理了本案。原告某甲公司的委托代理人，被告南宁审批局的委托代理人，第三人南宁市生态环境局的负责人、第三人南宁市良庆生态环境局（以下简称良庆生态环境局）的负责人及两第三人的共同委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2019年9月30日，良庆生态环境局向某甲公司作出良环建复字〔2019〕33号《关于年产10万吨再生砂石骨料加工项目建设项目环境影响报告表审查的批复》（以下简称33号《批复》），主要内容为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条，经现场勘查和对相关材料进行审查，一、你公司在南宁市良庆区**镇**村**坡建设年产10万吨再生砂石骨料项目，建设内容主要包括砂石加工区、原料堆场、成品堆场，办公生活区等，项目总投资600万元，其中环保投资28.6万元。二、从环境保护角度，我局同意项目建设。项目必须按《报告表》要求执行相应环境标准，落实好各项污染防治措施，确保环境安全。三、根据《广西壮族自治区建设项目环境监察办法（试行）》第八条规定，项目开工前须到南宁市良庆区环境监察大队办理开工备案手续。四、项目产生实际污染物排放之前，应按照国家排污许可有关规定办理排污许可证。五、项目的污染治理设施必须按“三同时”原则与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，项目完成后自行组织环保竣工验收，经验收合格并向社会公开，同时将验收材料报送我局备案，方能投入使用。六、项目须按所申报的工程内容进行建设，如扩大规模、改变建设内容或改变使用功能须重新向我局申请办理建设项目环境影响审批手续；本项目环境影响报告表自批准之日起超过5年方决定该项目开工建设的，项目的环境影响报告表须报我局重新审核批准。

　　原告某甲公司诉称，一、2019年7月9日，南宁市良庆区良庆镇人民政府（以下简称良庆镇政府）作出《良庆镇人民政府关于**村开办再生砂石骨料加工项目的意见》，支持引进某甲公司的再生砂石骨料加工项目。此后，某甲公司进行了项目立项备案。2019年9月，某甲公司委托山东某某环保科技有限公司（以下简称某乙公司）进行环境评估，该公司编制了《年产10万吨再生砂石骨料加工项目建设项目环境影响报告表》（以下简称《环境影响报告表》），该报告表结论为涉案项目符合国家产业政策要求，选址合理可行，从环境保护角度分析，项目建设可行。某甲公司将《环境影响报告表》及相关材料提交良庆生态环境局进行审批，良庆生态环境局2019年9月30日作出33号《批复》，同意涉案项目建设。之后，某甲公司开始涉案项目建设，于2020年2月建设完成并投入调试。2020年6月22日，南宁审批局根据某甲公司的申请作出南审良环验〔2020〕7号《关于广西某某建筑材料有限公司年产10万吨再生砂石骨料加工项目固体废物环境保护验收申请的批复》（以下简称7号《批复》），批准了涉案项目固体废物污染防治设施的竣工环境保护验收申请。2020年6月某甲公司正式投入生产。2020年10月22日，南宁市良庆区农业农村局根据某甲公司的申请作出良水保许〔2020〕48号《关于年产10万吨再生砂石骨料加工项目水土保持方案报告表行政许可决定书》（以下简称48号《决定书》），决定准予行政许可。2020年10月13日，南宁市生态环境局作出南环执改决字〔2020〕314号《责令改正违法行为决定书》（以下简称314号《决定书》），以涉案项目在水源二级保护区范围为由，责令某甲公司立即停止生产。2020年12月16日，某甲公司对314号《决定书》提出复议申请，南宁市人民政府于2021年8月9日作出南府复议〔2020〕429号《行政复议决定书》（以下简称429号《复议决定书》），维持314号《决定书》。二、南宁审批局是本案适格被告。根据《南宁审批局南宁市生态环境局关于过渡期县（区）级生态环境局继续行使环境保护相关行政许可权的通知》，因南宁市生态环境保护许可的职能已变更由南宁审批局行使，良庆生态环境局作出33号《批复》的法律责任应由南宁审批局承担。三、33号《批复》违法。根据314号《决定书》和429号《复议决定书》所查明的事实，涉案项目位于水源二级保护区范围，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”和第九十一条第一款第二项“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；”的规定。因此，良庆生态环境局作出的33号《批复》违反强制性法律规定，应当认定为违法。四、南宁审批局应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第一款第（四）项的规定，行政机关应对其违法行为所造成的损失承担相应的赔偿责任。本案中，某甲公司建设涉案项目前经有资质的环境评估公司编制《环境影响报告表》，良庆生态环境局在经现场勘查和材料审查后作出33号《批复》，同意涉案项目建设。某甲公司取得33号《批复》及7号《批复》后才开始涉案项目的建设。直到南宁市生态环境局于2020年10月13日作出314号《决定书》之前，南宁市人民政府、南宁市良庆区人民政府、南宁审批局、南宁市生态环境局、良庆生态环境局以及各个政府职能部门并未以涉案项目位于水源二级保护区范围为由，责令某甲公司停止违法行为、拆除或者关闭。某甲公司确实不知道涉案项目位于水源二级保护区范围内。在此情况下，某甲公司有理由相信行政机关是认可和允诺某甲公司建设涉案项目。某甲公司在涉案土地上建设涉案项目，不是自身原因造成，存在某甲公司对政府的信赖利益。良庆生态环境局作出违法的33号《批复》因违反强制性法律规定，给某甲公司造成了直接经济损失，且某甲公司的投入损失客观存在，是某甲公司基于信赖利益所产生的，南宁审批局作为本案适格被告应承担行政赔偿责任。其中包含：（一）机器设备、建（构）筑物的损失

　　3424924元。（二）前期投入的损失。1.环境影响评估费用

　　28000元；2.环境保护验收费用35000元；3.水土保持方案编制费用30000元，某甲公司已支付12500元，剩余费用暂未支付；（三）土地租金和履约押金的损失1498593元。（四）资产评估费13500元、公证费3040元和公证寄到费530元，共计17070元；（五）利息损失。上述损失共计5016087元。综上，某甲公司请求依法判令：1.确认第三人良庆生态环境局于2019年9月30日作出的33号《批复》违法；2.被告南宁审批局赔偿原告某甲公司经济损失5016087元以及利息损失（该利息损失按照判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率从2020年10月14日起计算，不计算复利）。

　　原告某甲公司向本院提供了以下证据：1.营业执照及法定代表人身份证复印件，证明某甲公司登记成立以及法人的身份情况；2.投资项目备案证明，证明涉案项目已经备案；3.《广西某某建筑材料有限公司年产10万吨再生砂石骨料加工项目的报告》《良庆镇人民政府关于**村开办再生砂石骨料加工项目的意见》，证明涉案项目是经招商引资引进，并经良庆镇政府同意；4.《商务服务合同书》《环境影响报告表》，证明某甲公司委托广西某某环保工程有限公司（以下简称某丙公司）对涉案项目进行环境评估，以某乙公司名义编制了《环境影响报告表》，某甲公司支付环境影响评估费用28000元；5.33号《批复》，证明2019年9月30日良庆生态环境局作出33号《批复》同意涉案项目建设；6.《建设项目竣工环境保护验收技术服务合同》《广西某某建筑材料有限公司年产10万吨再生砂石骨料加工项目竣工环境保护验收监测报告表》（以下简称《验收监测报告表》），证明某甲公司委托广西某某环保科技有限公司对涉案项目整体进行竣工验收监测、调查，并编制了《验收监测报告表》，某甲公司支付环保验收费用35000元；7.7号《批复》，证明2020年6月22日南宁审批局作出7号《批复》，批准了涉案项目固体废物污染防治设施的竣工环境保护验收申请；8.《水土保持专项研究技术编制合同》，证明2020年9月16日某甲公司与南宁市某某环保咨询有限公司（以下简称某丁公司）签订《水土保持专项研究技术编制合同》，约定由某丁公司对涉案项目的建设对自然环境水土流失的影响，提出相应的水土保持措施与建议，某甲公司已于当日支付了12500元，剩余的费用暂未支付；9.48号《决定书》，证明2020年10月22日南宁市良庆区农业农村局作出48号《决定书》，准予行政许可；10.314号《决定书》，证明2020年10月13日南宁市生态环境局作出314号《决定书》，以涉案项目在水源二级保护区范围为由，责令某甲公司立即停止生产；11.429号《复议决定书》，证明南宁市人民政府于2021年8月9日作出429号《复议决定书》，维持314号《决定书》；12.《中共南宁市委办公室南宁市人民政府办公室关于印发<南宁市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（南办字〔2019〕51号），证明南宁审批局是本案适格被告；13.《调查询问笔录》，证明某甲公司确实不知道涉案项目位于水源二级保护区范围内；14.《广西某某建筑材料有限公司拟了解市场价值涉及的一批机器设备、建（构）筑物资产评估报告》（以下简称《资产评估报告》），证明涉案项目现场的机器设备、建（构）筑物等资产（不包括无形资产）评估净值为3424924元；15.（2021）**证民字第**号《公证书》（以下简称13403号《公证书》），证明经公证处对现场的现状及场所内的设备、物品清点过程进行保全，13403号《公证书》与《资产评估报告》中的机器设备、建（构）筑物等资产相互一致；16.各项前期投入费用支出凭证，证明某甲公司前期投入环境影响评估费用28000元、环保验收费用35000元、水土保持方案编制费用12500元，共计75500元；17.《土地租赁合同》、收据、银行电子回单、授权证明、《关于<关于诉讼期间减租申请函>的再次复函》，证明南宁审批局应赔偿某甲公司经营场地租金和履约押金损失1498593元；18.《评估合同书》、收据和发票，证明南宁审批局应赔偿某甲公司已支出的评估费13500元、公证费3040元和公证寄到费530元，共计17070元；19.（2021）**证民字第**号《公证书》，证明某甲公司于2021年11月19日以保全证据公证的方式向良庆生态环境局邮寄一份《告知函》主张损失赔偿，并通知其资产评估时间；20.微信EＭＳ小程序邮件投递详情截图，证明《告知函》于2021年11月19日19时许送达良庆生态环境局；21.变卖机器设备相关凭据，证明某甲公司变卖涉案机器设备所得。

　　被告南宁审批局辩称，一、良庆生态环境局作出33号《批复》符合法律规定。良庆生态环境局经依法审查某甲公司提交的《环境影响报告表》《环评内容的声明》等申请材料，根据《中华人民共和国环境影响评价法》作出33号《批复》，依法有据。二、某甲公司起诉超过起诉期限，应当予以驳回起诉。本案中，33号《批复》于2019年9月30日即已作出，某甲公司于2022年才提起本案诉讼，已明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月法定起诉期限，应当裁定驳回某甲公司的起诉。三、某甲公司请求赔偿经济损失及利息损失无事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第一款及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条第一款规定，本案中，某甲公司、编制环评报告表的技术单位应当对《环境影响报告表》的内容和结论的真实性、准确性负责。《环境影响报告表》附件8《企业环保承诺书》中，某甲公司自行承诺“项目选址不涉及风景名胜区、自然保护区和水源地及其他需要特别保护的区域”，与客观事实不符，直接导致《环境影响报告表》内容存在虚假、结论存在错误的结果。因此33号《批复》即使存在错误，也系因某甲公司自身提交虚假、错误的《环境影响报告表》导致，其应自行承担相应的法律责任。四、行政许可是行政机关许可相对人从事一定活动的行为，其本质上是一种授益性的行政行为。即许可行为是给相对人利益，而非损害其利益的行政行为。某甲公司提起要求确认行政行为违法并赔偿其损失，应当以行政行为损害其合法利益为前提，但33号《批复》并未损害某甲公司的任何利益，相反是赋予某甲公司权利的行政行为。因此某甲公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，综上，请求法院依法驳回某甲公司的起诉。

　　被告南宁审批局向本院提交了以下证据、依据：

　　证据有：1.关于年产10万吨再生砂石骨料加工项目环境影响报告表审批的申请，2.年产10万吨再生砂石骨料加工项目环环境影响报告表（报批稿），3.关于《年产10万吨再生砂石骨料加工项目环境影响报告表》（公示版）涉密内容的说明，4.关于同意公开年产10万吨再生砂石骨料加工项目环评内容的声明，5.33号《批复》，证据1-5共同证明某甲公司向良庆生态环境局申请审批涉案环境影响报告表，良庆生态环境局依法作出环评批复合法。

　　依据有：《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国环境影响评价法》。

　　第三人南宁市生态环境局、良庆生态环境局述称，一、自某甲公司收到33号《批复》或314号《决定书》起，至其提起本案确认违法之诉，已超过6个月法定起诉期限。二、信赖利益损失赔偿以行政行为被撤销为前提，33号《批复》未撤销，某甲公司请求信赖利益损失赔偿没有事实根据和法律依据。三、某甲公司依法应对其提交的行政许可申请材料实质内容的真实性、环评文件的内容和结论负责，包括对由于环评文件实质内容不真实、内容或结论不准确所导致的不利后果负责，因此某甲公司在本案中不存在信赖利益，无权要求行政赔偿。四、某甲公司主张的利益损失与33号《批复》没有因果关系，不具有合法性，不是直接损失，且绝大多数未实际发生也非必然发生，其要求行政赔偿同样没有事实根据与法律依据。综上，某甲公司的起诉超过法定时效、缺乏事实根据及法律依据，请求法院依法全部予以驳回。

　　第三人南宁市生态环境局、良庆生态环境局向本院提交了以下证据：1.关于年产10万吨再生砂石骨料加工项目环境影响报告表审批的申请，2.关于同意公开年产10万吨再生砂石骨料加工项目环评内容的声明，3.关于《年产10万吨再生砂石骨料加工项目环境影响报告表》（公示版）涉密内容的说明，4.年产10万吨再生砂石骨料加工项目环环境影响报告表（报批稿），5.33号《批复》，证据1-5共同证明某甲公司向良庆生态环境局申请涉案环评审批及所提交的申请材料的内容，其中附件8作出项目选址不涉及水源地的承诺，良庆生态环境局根据申请材料于2019年9月30日作出33号《批复》；6.429号《复议决定书》，证明南宁市生态环境局2020年10月13日作出314号《决定书》，经某甲公司申请复议，南宁市人民政府作出429号《复议决定书》予以维持；7.《关于对广西某某建筑材料有限公司的意见》，证明某甲公司对涉案项目没有办理土地报批手续，且涉案项目涉嫌违法占地采砂、洗砂；8.《关于广西某某建筑材料有限公司核查情况的说明》，证明涉案项目涉嫌违法建设；9.《良庆区城市管理综合行政执法局调查通知书》，证明涉案项目涉嫌未办理建设工程规划许可证等规划手续即建设建筑物构筑物；10.南宁市生态环境局调查询问笔录，证明某乙公司编制的《环境影响报告表》由被询问人周某负责编制，周某在笔录中明确表示其并没有现场核实涉案项目是否涉及饮用水水源地，是根据某甲公司提供的承诺书才确定项目不涉及水源地。某甲公司作出与事实完全不符的承诺，环评报告编制人也没有现场核查项目具体情况即作出环评报告，某甲公司涉嫌提交虚假材料骗取行政许可。

　　经庭审质证，一、原告对被告提交的证据5的合法性有异议，本案33号《批复》违法。原告对两第三人提供的证据7-9的关联性有异议，与涉案行政许可行为无关。即使南宁市良庆区自然资源局和良庆镇政府作出的意见和说明属实，也不影响33号《批复》违法的事实；对证据10不认可证明目的，某甲公司没有提交虚假的材料骗取行政许可。原告对被告及两第三人提交的其他证据均无异议。二、被告对原告提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6-11真实性没有异议，不认可其关联性。相关证据不是作出33号《批复》的法定条件之一，某甲公司由此支出的相关费用不能作为其损失，其主张赔偿损失没有事实依据；对证据13的真实性、合法性、关联性没有异议，不认可证明主张。某甲公司应当对环评报告内容的真实性负责，是否位于水源保护区范围内是建设单位和环评报告编制单位应当依法核实的内容；对证据14-20的真实性、合法性、关联性均不予认可。南宁审批局没有实施违法行为，因此本案不存在行政赔偿；对证据21的真实性、合法性、关联性有异议，不能证明是涉案项目的相关设备，对变卖的真实性与交易价格也存疑。即使产生损失，也应由某甲公司自行承担责任。三、两第三人对原告提交的证据1-3的真实性由法院认定，对证据2-3的关联性认为与本案无关；证据4的真实性由法院认定，并且如果挂靠属实，说明某甲公司明知某丙公司没有资质而委托其编制，并且通过提供虚假的材料骗取许可；证据6的真实性由法院来认定，但与本案无关；对证据7-9的真实性由法院来认定，但与本案无关；对证据13的真实性、合法性、关联性没有异议，但不认可证明内容。某甲公司不知道涉案项目是否位于保护区范围内，却出具了项目选址不涉及水源地及其他需要特别保护区域的承诺书，显然属于提供虚假的材料。某甲公司最迟在此时已经知道其项目位于二级饮用水水源保护区内，其要主张涉案批复违法，应从2020年9月16日就开始计算起诉期限；对证据14-20的真实性、合法性、关联性认可。但与本案无关；对证据21的真实性、合法性、关联性有异议，与本案无关；对其他证据无异议。四、被告与两第三人对对方提交的证据均无异议。

　　本院对上述证据认定如下：各方当事人提交的证据均符合证据的客观性、合法性、真实性的要求，且证据之间相互印证，可以作为认定本案事实的依据，但其证明目的由本院结合本案案情予以综合认定。

　　经审理查明，2019年3月9日，某甲公司就年产10万吨再生沙石骨料加工项目（以下简称涉案项目）向南宁市良庆区发展和改革局备案，并取得投资项目备案证明，拟开工时间为2019年3月。2019年5月20日，南宁市良庆区**镇**村民委员会（以下简称某某委会）向良庆镇政府报告，通过招商引资引进某甲公司的涉案项目。良庆镇政府于2019年7月9日予以同意。2019年3月12日，某甲公司委托某丙公司对涉案项目编制环境影响评价报告，并支付了服务费28000元。2019年9月，某丙公司以某乙公司的名义作出《环境影响报告表》，报告表载明涉案项目位于**镇**村**坡（东经10*.408220°、北纬2*.660898°），项目评价区域内无文物保护单位、自然保护区、风景名胜，综合结论为涉案项目符合国家产业政策“三线一单”的要求，选址合理可行，从环境保护角度分析，项目建设可行。2019年9月17日，某甲公司向良庆生态环境局提交《环境影响报告表》《环评文件确认书》《企业环保承诺书》等材料，某甲公司在《环评文件确认书》中声明《环境影响报告表》的数据资料真实可信，某甲公司对资料的真实性负责，并在《企业环保承诺书》中承诺项目选址不涉及风景名胜区、自然保护区和水源地及其他需要特别保护的区域。2019年9月30日，良庆生态环境局作出33号《批复》同意涉案项目建设，批复内容如前所述。之后，某甲公司开始涉案项目建设。2020年9月1日，南宁市生态环境局经调查发现涉案项目位于**镇**村***江水源保护区二级陆域保护区范围，良庆生态环境局于2020年9月16日对某甲公司法定代表人杨某琼进行调查询问，杨某琼陈述其对涉案项目位于水源保护区不知情。2020年10月13日，南宁市生态环境局作出314号《决定书》，主要内容为：经调查，你公司在**村**江水源二级保护区**排放污染物的再生砂石骨料加工建设项目，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，现责令你公司立即停止违法行为。某甲公司不服，提起行政复议。南宁市人民政府于2021年8月9日作出429号《复议决定书》，对314号《决定书》予以维持。

　　2021年11月19日，某甲公司向良庆生态环境局邮寄《告知函》，告知资产评估机构定于2021年11月22日对项目用地进行现场勘察。某甲公司为该邮寄支付了公证费530元。2021年11月22日，某甲公司委托广西某某房地产土地资产评估有限公司评估机器设备、建（构）筑物，并支付了评估费13500元。某戊公司于2021年11月24日作出《资产评估报告》，评估结论为某甲公司委托评估的机器设备、建（构）筑物在评估基准日2021年11月22日的评估净值为3424924元，其中设备评估价值为3336401元，建（构）筑物评估价值为88523元。2021年11月23日，某甲公司通过向广西壮族自治区南宁市北部湾公证处对涉案项目的现状情况、地块上的厂房、地块内露天堆积的材料和物品情况进行保全，支付公证费3040元。另外，某甲公司为建设涉案项目，于2019年3月11日与广西某某农业科技集团有限公司签订《土地租赁合同》，并支付了2019年5月1日至2021年1月14日的租金共计809861元及押金300000元。某甲公司还于2020年5月7日、2020年7月16日向广西某某环保科技有限公司支付了项目竣工环境保护验收技术服务费共计35000元，于2020年9月16日向某丁公司支付了水土保持方案编制费12500元。

　　2022年1月25日，某甲公司向本院提起诉讼，请求确认33号《批复》违法并要求南宁审批局赔偿其损失。本院作出（2022）桂7102行初47号行政裁定，以超过法定起诉期限为由驳回起诉。某甲公司提起上诉后，南宁铁路运输中级法院于2022年9月26日作出（2022）桂71行终288号行政裁定，认为某甲公司于2021年8月16日收到429号《复议决定书》之日起知道33号《批复》侵犯其合法权益，应从该日期计算起诉期限，至2022年1月25日某甲公司提起诉讼未超过法定期限，故指令该案继续审理。

　　另查明，南宁市生态环境局于2022年3月25日对《环境影响报告表》的主要编制人员周某进行调查询问，周某陈述其编制《环境影响报告表》时没有到现场对涉案项目是否在水源保护区范围进行核实，《环境影响报告表》是依据某甲公司报送的文本材料进行核实并得出的结论。根据广西壮族自治区人民政府2017年4月14日《关于同意南宁市乡镇集中式饮用水水源保护区划定方案的批复》（桂政函〔2017〕57号，以下简称57号《批复》），划定**镇**村**江水源地为现用集中式饮用水水源保护区，其中二级保护区的水域面积为0.17平方公里，陆域面积为6.04353平方公里，并明确了具体范围。该文转发给了各县（区）人民政府及市环保委各有关单位。良庆生态环境局于本案庭审中自述涉案项目所在的水源保护区没有在现场作标记和定界桩。

　　经本院组织本案各方当事人实地查看，涉案项目已停工，现场仍遗留部分机器设备。本案审理过程中，某甲公司变卖机器设备共得1175400元。此外，涉案土地的租赁合同纠纷目前在其他法院诉讼中，尚未判决。

　　再查明，根据2019年5月28日《南宁审批局南宁市生态环境局关于过渡期县（区）级生态环境局继续行使环境保护相关行政许可权的通知》（南审批发〔2019〕90号），县（区）生态环境部门现有生态环境保护许可等职能上交市级，根据本市相对集中行政许可的有关规定，由市行政审批局统一行使，在市行政审批局授权范围内承担部分生态环境保护许可具体工作。

　　本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定,行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。本案中,南宁市生态环境保护许可职责划归南宁审批局,南宁审批局依法为本案适格被告。

　　关于某甲公司的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，南宁铁路运输中级法院（2022）桂71行终288号行政裁定已经明确，某甲公司于2021年8月16日收到429号《复议决定书》之日起知道33号《批复》侵犯其合法权益，应从此时开始计算起诉期限，至2022年1月25日某甲公司提起本案诉讼未超过法定期限。故南宁审批局主张某甲公司的起诉已经超过起诉期限，本院不予采纳。

　　关于33号《批复》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第三款“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。……审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”及《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，本案中，57号《批复》已明确**镇**村**江水源保护区的具体范围与面积，并转发到各级环保部门，良庆生态环境局对此理应知晓。涉案项目位于**镇**村**江水源二级保护区范围内，应禁止建设排放污染物的建设项目。某甲公司提交涉案项目申请时，《环境影响报告表》已载明涉案项目的具体地理位置，虽然某甲公司在《环境影响报告表》与《企业环保承诺书》中关于项目选址不涉及风景名胜区、自然保护区和水源地的表述与事实不符，但良庆生态环境局作为监管生态环境的主管单位，对某甲公司的申请具有核查审批的法定职责，涉案项目选址于2017年4月14日已纳入**镇**村**江水源地二级保护区，良庆生态环境局在理应知道涉案项目选址位于水源保护区范围的情况下，未审查核实涉案项目的选址情况，就作出33号《批复》同意涉案项目建设属违法实施行政许可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，33号《批复》依法应当撤销，但在庭审中确认某甲公司被责令停止违法行为后已经停产，大部分机器设备也已拆除变卖，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”规定，本院依法确认良庆生态环境局作出的33号《批复》违法。南宁审批局主张某甲公司提交虚假、错误的《环境影响报告表》骗取行政许可，对此本院认为，良庆生态环境局自述没有在涉案项目所在的水源保护区现场作标记和定界桩，结合本案现有证据，不能证明某甲公司在明知涉案项目位于水源保护区的情况下，具有制作虚假材料骗取行政许可的主观故意，故本院对该主张不予采纳。

　　关于赔偿损失的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十七条“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”的规定，某甲公司在获取33号《批复》后，基于政府信赖开展后续项目建设，良庆生态环境局对涉案项目的选址未尽审查核实的义务，违法作出33号《批复》，故良庆生态环境局与某甲公司依据33号《批复》在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目被责令停止违法行为而产生的损失存在一定的因果关系，应承担赔偿责任。关于过错责任的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第二款“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条“建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的内容和结论负责……”的规定，某甲公司作为建设单位，应当知道禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，在其不能明确建设项目选址是否在饮用水水源二级保护区内的情况下，却提交了关于涉案项目不涉及水源保护区的《环境影响报告表》，良庆生态环境局根据有环境影响评价资质的某乙公司作出的《环境影响报告表》及其他申请材料作出了33号《批复》，某甲公司对其自身损失也应当承担一定的过错责任。因此，结合本案案情及双方过错程度，本院酌情认定由良庆生态环境局对某甲公司的损失承担50%的赔偿责任。关于赔偿标准和数额问题。本案中，2021年11月19日，某甲公司在停止经营后向良庆生态环境局邮寄《告知函》，告知资产评估机构定于2021年11月22日对项目用地进行现场勘察，并申请了广西壮族自治区南宁市北部湾公证处对涉案项目的现状情况、地块上的厂房、地块内露天堆积的材料和物品情况进行保全，委托广西某某房地产土地资产评估有限公司作出《资产评估报告》，该《资产评估报告》可以客观真实的反映某甲公司的机器设备、建（构）筑物的价值，可以作为某甲公司主张赔偿的依据。一、关于机器设备损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项、第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，本案中，某甲公司被责令停止违法行为后，对涉案项目范围内的机器设备、建（构）筑物进行了评估，该批机器设备均为某甲公司经营涉案项目所需的设备，南宁审批局应对某甲公司经营涉案项目所需的设备造成的损失进行赔偿，但挖掘机、空调、装载机原告可以继续使用，不属于原告的损失，故南宁审批局无需赔偿。根据《资产评估报告》，扣除挖掘机、空调、装载机的评估价，机器设备评估价值为2583539元，某甲公司变卖机器设备共得价款786000元，变卖所得明显低于机器设备的价值，故南宁审批局应赔偿某甲公司机器设备损失898769.5元【（2583539元-786000元）×50%）】；二、建（构）筑物损失。建（构）筑物是某甲公司经营涉案项目的必要投入，故南宁审批局应赔偿某甲公司建（构）筑物损失44261.5元（88523元×50%）；三、前期投入的损失。某甲公司向广西某某环保科技有限公司支付的项目竣工环境保护验收技术服务费35000元、向某丁公司支付的水土保持方案编制费12500元及委托某丙公司对编制环境影响评价报告的服务费28000元，均为某甲公司在获取33号《批复》前为实施涉案项目进行的前期投入，不属于因33号《批复》违法而产生的损失，故某甲公司要求南宁审批局赔偿前期投入的损失，本院不予支持。四、资产评估费、公证费、公证寄到费的损失。资产评估费、公证费、公证寄到费均为某甲公司因33号《批复》违法所产生的维权费用，某甲公司要求南宁审批局承担维权费用的请求，本院予以支持，南宁审批局应赔偿某甲公司维权费用损失为8535元（17070元×50%）；五、土地租金和履约押金的损失。因某甲公司与涉案土地权利人的租赁纠纷还在诉讼当中，尚未判决，故某甲公司应在租赁纠纷解决后再对涉案土地租金和履约押金的损失另行主张。综上，南宁审批局应当赔偿某甲公司因33号《批复》违法产生的损失共计951566元。

　　关于利息损失的问题。因33号《批复》违法造成某甲公司的损失，某甲公司要求赔偿利息的主张应予以支持。关于利息的起算时间，南宁市生态环境局于2020年10月13日作出责令某甲公司立即停止违法行为的314号《决定书》，南宁市人民政府于2021年8月9日维持314号《决定书》，因此，利息应从2021年8月9日起算，以951566元为基数，按中国人民银行一年期人民币定期存款基准利率计算至赔偿款付清之日止。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《中华人民共和国行政许可法》第七十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十七条的规定，判决如下：

　　确认南宁市良庆生态环境局作出的良环建复字〔2019〕33号《关于年产10万吨再生砂石骨料加工项目建设项目环境影响报告表审查的批复》违法；

　　二、被告南宁市行政审批局赔偿原告广西某某建筑材料有限公司损失951566元并支付利息（以951566元为基数，按中国人民银行一年期人民币定期存款基准利率，从2021年8月9日起计至赔偿款付清之日止）；

　　三、驳回原告广西某某建筑材料有限公司的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市行政审批局负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。并于上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：南宁铁路运输中级法院，账号：2000********，开户行：中国农业银行广西南宁凤凰岭支行），逾期不交也不提出缓、减、免交申请的，按自动撤回上诉处理。

　　审　判　长 罗宏萍

审　判　员刘　媛

人民陪审员 莫洁贞

二〇二三年四月十四日

法官　助理韦春迪

书　记　员林海强

来源：鲁法行谈