参考案例：土地征收中合法建筑拆除的适格被告与起诉期限

　　基本案情

　　法院经审理查明：阜宁县某甲公司受阜宁县某乙公司委托，于2009年12月组织实施了对刘某贵位于江苏省阜宁县阜城镇崔湾村房屋的拆除。阜宁县某乙公司拆除刘某贵案涉房屋前，未与刘某贵达成拆迁安置补偿协议，也未申请有权部门作出房屋行政裁决。

　　刘某贵提起行政诉讼，请求确认江苏省阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、阜宁县国土资源局、阜宁县住房保障和城乡建设局强制拆除其房屋的行为违法。

　　刘某贵提交的阜告字〔2010〕10号《阜宁县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称10号《公告》）中载明：“七、土地交付条件：本次挂牌宗地以现状条件挂牌出让，No.2010-37、38、39号宗地范围内杆线、建筑物等相关附着物由阜宁县阜宁县某乙公司负责在宗地挂牌成交后3个月内迁移、拆除结束；No.2010-40号宗地范围内的建筑物等相关附着物由阜宁县阜宁县某乙公司负责在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。所有宗地外部条件（水、电、路）均以现状为准。”

　　刘某贵提交的阜宁县国土局关于注销土地登记的公告载明：“经苏政地〔2010〕245号批准，阜城镇南方花苑东侧、崔湾路西侧地块（宗地编号：20100419-*），面积为5.6086公顷土地收征为国有，根据《土地登记办法》第五十条、五十六条的规定，注销该地块范围内所有集体土地使用权，并注销土地证书，具体名单见附表。自公告之日起15日内，请原集体土地使用权人将土地证书缴至阜宁县国土局，逾期不缴的，自动废止。”

　　江苏省盐城市中级人民法院于2016年2月16日作出（2015）盐行初字第00070号行政裁定，驳回刘某贵的起诉。

　　一审宣判后，刘某贵不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年12月8日作出（2016）苏行终451号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

　　二审宣判后，刘某贵向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月24日作出（2018）最高法行再119号行政裁定：1.撤销江苏省高级人民法院（2016）苏行终451号行政裁定，撤销江苏省盐城市中级人民法院（2015）盐行初字第00070号行政裁定；2.指令江苏省盐城市中级人民法院继续审理。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：

　　一、关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告问题

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。上述法律规范均表明，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

　　考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。同时，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　二、关于阜宁县某乙公司实施强制拆除行为的性质与责任主体问题

　　由于刘某贵至今未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因而无法通过行政行为的署名认定强制拆除的责任主体。虽然阜宁县某乙公司自认案涉房屋系由其委托安居拆迁公司拆除，刘某贵也陈述案涉房屋被强制拆除前，阜宁县某乙公司与阜宁县某甲公司向其发出了《搬迁通知书》；但上述事实，并不表明阜宁县某乙公司应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任，也不能因此就将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。根据《中华人民共和国土地管理法》诸项规定，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位私法上的补偿；相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等，也均是土地行政主管部门等的法定职权。具体到本案，江苏省人民政府作出苏政地〔2010〕245号《关于批准阜宁县2010年度第1批次城镇建设用地的通知》，将包括案涉房屋涉及的集体土地在内的18.1661公顷的集体土地批准征收，说明案涉房屋系在农村集体土地征收过程中被拆除。阜宁县国土局发布的10号《公告》以及注销土地登记公告等文件，能够证明阜宁县国土局组织实施了具体的补偿安置工作。10号《公告》还明确载明，案涉宗地范围内的建筑物等相关附属物，由阜宁县某乙公司在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。此即进一步证明被诉强制拆除行为系阜宁县国土局通过一系列相应的文件委托阜宁县某乙公司具体实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案被诉强制拆除行为应当视为阜宁县某乙公司受阜宁县国土局委托实施，阜宁县国土局应当承担相应的法律责任。

　　三、关于本案起诉是否超过起诉期限的问题

　　当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。但直至本院审查期间，相关行政机关均不承认案涉行为是行政职权介入下的强制拆除，均否认实施过强制拆除行为。刘某贵虽然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于没有任何行政主体承认实施拆除行为，也无任何行政机关直接或者间接承认是行政行为，因此，适用前述最长不得超过2年起诉期限规定的前提条件并不具备。实际上，刘某贵在强制拆除行为发生后，曾积极通过诉讼途径主张权利，曾以阜宁县某乙公司、安居拆迁公司为被告提起过民事侵权诉讼，人民法院生效民事裁定以该案不属于民事诉讼受案范围为由，不予受理；刘某贵还曾多次提起过行政诉讼，例如其曾以阜宁县住建局为被告提起撤销房屋拆迁许可证之诉，也均未得到支持。因此，即使认为本案确认强制拆除行为违法之诉存在超过起诉期限的情形，也应当结合当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条和第四十四条第一款第六项的规定，认定刘某贵超期起诉具有正当理由。同时，结合《中华人民共和国土地管理法》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等的相关规定，不论是责令交出土地还是行政强制拆除，均以被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置为前提；当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条还规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。由于有权部门至今既未与刘某贵签署补偿安置协议，也未作出任何补偿安置决定（裁决），故刘某贵如起诉土地行政主管部门履行补偿安置职责之诉，并不存在起诉期限障碍问题。综合以上因素，在刘某贵已经无法通过民事途径寻求救济，且其依法具有获得补偿安置的权利但至今未得到任何补偿安置的情况下，从实质解决行政争议和减少诉累等方面考量，本案亦有进入实体审理的必要性，不宜以超过法定期限为由裁定驳回起诉。

　　四、关于违法强拆行为发生后行政机关及时采取补救措施的义务问题

　　2009年强制拆除刘某贵房屋时，有权部门既未与刘某贵签订补偿安置协议，也未作出补偿安置决定（裁决）或者以其他形式明确刘某贵依法享有的补偿安置内容，明显违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条有关责令交出土地的规定。案涉房屋被违法强制拆除后，虽然相关政府部门和有关公司曾多次与刘某贵协商解决征收补偿安置问题，但双方因在具体补偿项目和标准方面分歧较大，明显无法通过签订协议方式解决补偿安置与强制拆除造成的赔偿问题。对此，阜宁县国土局等行政机关应当亡羊补牢，依法尽快作出包含具体补偿安置内容的补偿性质决定，依法提供安置房屋或者提存相应款项，并明示救济权利和救济期限，以妥善解决补偿安置与强制拆除的遗留问题，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，方为违法强拆后的合法、有效和正确的补救措施。总而言之，行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。

　　裁判要旨

　　1.在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

　　2.适用当时的法律规定最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。

　　3.行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款、第5款、第65条

　　一审：江苏省盐城市中级人民法院（2015）盐行初字第00070号行政裁定（2016年2月16日）

　　二审：江苏省高级人民法院（2016）苏行终451号行政裁定（2016年12月8日）

　　再审：最高人民法院（2018）最高法行再119号行政裁定（2018年12月24日）

　　来源：行政法实务