新疆高院裁判：行政补偿与行政赔偿的区别

　　【裁判要旨】

　　1.行政补偿与行政赔偿的区别

　　行政补偿是公权力为实施特定任务或因公共利益等原因进行的合法活动，导致特定权益牺牲后进行的公平补偿，其意在维护公共利益的责任分担。行政赔偿则是国家赔偿的一种，是行政机关违法行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害，对直接损失予以救济。二者的主要区别在于：一是前提不同，行政补偿的前提是行政行为合法，行政赔偿的前提是行政行为违法；二是性质不同，行政补偿是具体行政行为，行政赔偿是行政法律责任。

　　2.因不履行法定职责致合法权益遭受损害的行政赔偿责任

　　依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。

　　【裁判文书】

　　新疆维吾尔自治区高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2023）新行终147号

　　上诉人（原审原告）：新疆某某食品有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区。

　　法定代表人：程某某，该公司执行董事兼总经理。

　　委托诉讼代理人：王某某，男，1962年7月18日出生，汉族，新疆某某食品有限公司总经理，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区长胜四队工业园区。

　　上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区扬子江路101号。

　　负责人：海赛尔·沙比提，该区区长。

　　行政机关出庭负责人：杨某某，该区副区长。

　　委托诉讼代理人：魏某，男，该区司法局长胜西司法所副所长。

　　上诉人新疆某某食品有限公司（以下简称某某食品公司）、上诉人乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府（以下简称沙区政府）因房屋征收补偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2023）新01行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人某某食品公司的委托诉讼代理人汤华，上诉人沙区政府副区长杨某某及委托诉讼代理人魏某、殷旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院查明，2009年4月29日，新疆某某商贸有限公司（乙方）与乌鲁木齐种牛场长胜大队管理委员会（甲方）签订《联合办厂协议书》一份，约定：甲方将位于长胜大队四队处的荒坡地有偿提供给乙方，由乙方建厂使用，用地建厂的时间为四十五年。2010年11月25日，新疆某某商贸有限公司变更企业名称为某某食品公司。2017年7月24日，沙区政府发布沙政告（2017）22号《沙依巴克区长胜大队片区老城区改造提升建设项目房屋征收决定公告》，内容为：“为了公共利益的需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》，经沙依巴克区人民政府决定，对下列范围内的房屋依法实施征收：一、项目名称：沙依巴克区长胜大队片区老城区改造提升建设项目；二、征收范围及补偿：按照房屋征收补偿方案执行（见附件）；三、征收签约时间：自征收决定发布之日起60日内；……”某某食品公司案涉房屋在上述征收决定公告范围内。因某某食品公司与沙依巴克区房屋征收部门未在签约期限内签订征收补偿协议，某某食品公司于2021年11月2日以沙区政府为被告向原审法院提起行政诉讼，要求依法确认沙区政府未依法对某某食品公司作出征收补偿决定的不作为行为违法，并判令沙区政府依法作出征收补偿决定。2022年2月25日，原审法院作出（2021）新01行初93号行政判决，判令沙区政府自判决生效之日起六个月内履行对某某食品公司位于乌鲁木齐市沙依巴克区的房屋作出征收补偿行政决定的法定职责，该判决已生效。2023年2月15日，沙区政府对某某食品公司作出《房屋征收与补偿决定》。某某食品公司认为该征收补偿决定侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。

　　另查明，本案审理中，原审法院于2023年4月24日对某某食品公司制作询问笔录，要求其明确诉讼请求。某某食品公司明确其诉讼请求为：1．撤销沙区政府于2023年2月15日作出的《房屋征收与补偿决定》；2．判令沙区政府赔偿因其不履行征收补偿法定职责给某某食品公司造成的停产停业等所有损失60,197,726.96元；3．判令沙区政府赔偿某某食品公司为维护其合法权益而支出的律师费30,000元；4．本案诉讼费、送达费由沙区政府承担，并陈述其认为第二项诉讼请求中的所有损失60,197,726.96元应当包含在房屋征收与补偿决定中。

　　再查明，本案审理中，沙区政府陈述被诉房屋征收与补偿决定的价格依据系新疆宝中房地产评估有限责任公司（以下简称宝中公司）作出的《被征收房屋价值评估报告》，该报告于2017年作出，因有效期为一年，为延续时效性及促成与某某食品公司签订征收补偿协议，2021年要求宝中公司复核了一次，形成了2021年7月16日的新宝中沙区征字2018（沙区长胜四队工业园区）第CSX-0115号《被征收房屋价值评估报告》，该评估报告与2017年作出的评估报告内容完全一致。该评估报告主要内容为：估价对象为程某某拥有的位于乌鲁木齐市沙依巴克区的房地产，财产范围包括建筑物、室内装饰装修、附属物，不包括动产、债权债务等其他财产或权益，建筑面积3886.92平方米……价值时点：2017年7月24日。价值类型：市场价值。估价方法：成本法。估价结果：办公楼及厂房建筑面积共计3304.41㎡，房屋价值5,138,627元；装饰装修价值180,230元；附属物（框架地下室、砖彩锅炉房、砖彩配电室、伸缩门、彩钢隔断、塑钢隔断、门垛挂大理石、挡土墙片石、水泥电杆、蓄水池、砖混门斗、红砖围墙、现浇围墙、排水沟、水泥地坪、上水井、榆树、山楂树、铁网围栏、不锈钢楼梯扶手）价值1,201,201元，补偿价值合计6,520,057元。同时，该评估报告载明：“本估价报告使用期限自本报告出具之日起不超过一年。”某某食品公司陈述并未收到2017年宝中公司作出的评估报告，认可2021年7月16日的评估报告其已收到，并申请复核，宝中公司于2021年7月19日作出回复，其又向自治区专家鉴定委员会申请鉴定，自治区专家鉴定委员会口头回复不在有效期内不予受理。被诉房屋征收与补偿决定中所载办公楼及厂房、地下室、锅炉房、配电室、装修补偿与上述评估报告中所载面积及价值一致，附属物（伸缩门、彩钢隔断、塑钢隔断、片石挡土墙、水泥电杆、蓄水池、砖围墙、排水沟、水泥地坪、上水井、树木、铁网围栏等）补偿价值为414,526元，停产停业损失、搬迁补偿及补助与奖励均未予补偿，合计补偿价值为6,520,053元。

　　（2021）新01行初93号案件审理中，原审法院组织双方就征收补偿事宜进行协调，经双方协商，一致同意在原审法院主持下，通过双方随机抽选的方式选定评估机构进行评估，后经抽签选取了兆新评估咨询有限公司为评估机构。2022年4月22日，某某食品公司（甲方）、乌鲁木齐市沙依巴克区房屋征收与补偿管理办公司（乙方）与兆新评估咨询有限公司（丙方）签订了《房屋征收评估委托合同》，该合同约定：“二、评估范围和评估依据。经甲、乙两方确定评估对象范围包括：厂房，办公用房，生活用房及地上房产的构筑物、附属物、添附物，机械设备的搬迁及被强制拆除的机械设备赔偿，停产停业损失补偿。三、评估基准日：依据相关法规被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，即2017年7月24日。”2022年5月17日，兆新公司出具兆新评报字（2022）第038号《资产评估报告书》，该报告主要内容：1．评估目的：乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府长胜东片区管理委员会拟核实资产市场价值，委托兆新评估咨询有限公司对委估资产进行市场价值评估，本次评估的价值将为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供参考依据。2．价值类型：市场价值。3．评估价值时点为2017年7月24日。4．评估方法：本次评估的房产采用成本法进行评估，机器设备采用重置成本法进行评估，存货按照基准日的市场价格进行评估，停产停业损失按委托方提供的《评估业务约定说明》中约定，依据评估基准日前一年度实际经营状况，给予一年的停产停业损失。5．评估结论：经评估，乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府长胜东片区管理委员会申报的某某食品公司所有的房屋建筑物及附属物、机器设备、存货、停产停业损失评估价值总计为947.15万元。具体评估价值为房屋建筑物6,146,356元，附属物271,830元，存货465,176.31元，机器设备1,742,245.45元，停产停业损失845,933元。某某食品公司对该评估报告不予认可，认为该评估报告未按照评估范围及评估依据作出，沙区政府认为某某食品公司不认可该报告结论，故其无法依据该评估报告作为补偿依据。

　　还查明，某某食品公司明确表示同意以涉案征收决定公告发布之日即2017年7月24日为价值时点对其进行征收补偿。

　　2023年2月14日，沙依巴克区房屋征收与补偿管理办公室向新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会提交鉴定申请，申请对新疆宝中房地产评估有限责任公司出具的新宝中沙区征字2018（沙区长胜四队工业园区）第CSX-0115号评估报告进行技术鉴定。新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会于2023年2月15日作出《关于对〈鉴定申请〉的告知单》，载明：“你办提交的必要资料不全，暂不具备受理条件。请完善以下材料：未登记或与登记不符房屋核实认定书不明确。”经原审法院2023年8月23日向新疆维吾尔自治区房地产协会工作人员制作询问笔录，该协会工作人员陈述，房地产价格评估专家委员会系自治区房地产协会的分支机构，某某食品公司评估报告因资料不全，不具备专家鉴定受理的条件，告知单载明了应当补充完善的资料，后沙区征收办未补充材料，未作出最终专家意见。

　　原审法院认为，一、关于本案系补偿之诉还是赔偿之诉的问题。本案中，沙区政府自2017年7月20日发布房屋征收决定公告后，房屋征收部门与某某食品公司一直未签订征收补偿协议，2021年11月，某某食品公司以沙区政府为被告向原审法院提起诉讼，要求确认沙区政府未依法对某某食品公司作出征收补偿决定的不作为行为违法，并判令沙区政府依法作出征收补偿决定。2022年2月25日，原审法院作出（2021）新01行初93号行政判决，判令沙区政府自判决生效之日起六个月内履行对某某食品公司位于乌鲁木齐市沙依巴克区长胜四队工业园区的房屋作出征收补偿行政决定的法定职责。2023年2月15日，沙区政府对某某食品公司作出《房屋征收与补偿决定》。本案中，原审法院于2023年4月24日对某某食品公司制作询问笔录，要求其明确诉讼请求。某某食品公司明确其诉讼请求为：1．撤销沙区政府于2023年2月15日作出的《房屋征收与补偿决定》；2．判令沙区政府赔偿因其不履行征收补偿法定职责给某某食品公司造成的停产停业等所有损失60,197,726.96元；3．判令沙区政府赔偿某某食品公司为维护其合法权益而支出的律师费30,000元；4．本案诉讼费、送达费由沙区政府承担，并陈述其认为第二项诉讼请求中的所有损失60,197,726.96元应当包含在房屋征收与补偿决定中。据此原审法院认为，某某食品公司第二项诉讼请求实际系期望房屋征收与补偿决定中应包含的补偿项目，本案实质系针对涉案房屋征收而提起的补偿之诉。

　　关于被诉房屋征收与补偿决定是否合法的问题。沙区政府于2017年7月24日发布的沙政告（2017）22号《沙依巴克区长胜大队片区老城区改造提升建设项目房屋征收决定公告》载明，征收的依据系《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》，被诉房屋征收补偿决定亦系依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第四十二条的规定作出，由此可知案涉房屋系按照国有土地上房屋征收程序实施征收。本案审理中沙区政府称案涉房屋所在土地系集体土地，但未提供相应证据予以证实。2023年7月27日，原审法院向乌鲁木齐市自然资源局致函查询某某食品公司涉案房屋所在土地的性质及是否涉及土地权属变更事宜，8月1日，乌鲁木齐市自然资源局作出乌自然资函（2023）1902号复函，载明：案涉建筑物土地权属为国有，不涉及土地权属变更事宜。故原审法院对沙区政府所持涉案房屋所在土地系集体土地的意见不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”据此，房屋征收补偿决定的补偿事项应包含被征收房屋价值、搬迁、临时安置费、停产停业损失等。本案中，沙区政府自2017年7月发布征收决定，某某食品公司与房屋征收部门一直未达成征收补偿协议，2023年2月15日，沙区政府作出被诉房屋征收与补偿决定。某某食品公司作为经营性企业，沙区政府在作出征收补偿决定时未对其停产停业损失予以补偿明显依据不足。关于沙区政府称某某食品公司于2016年已经停产停业的意见，因其提供的证据不能证实其主张，原审法院不予采纳。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”本案中，沙区政府作出被诉房屋征收补偿决定只提供了货币补偿方式，未给予某某食品公司产权调换方式。在沙区政府未提供证据证明某某食品公司已明确要求货币补偿的情况下，该被诉房屋征收补偿决定剥夺了某某食品公司依法享有的选择权。

　　《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第四十二条规定：“房屋征收部门与被征收人在补偿协议签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门应当向负责房屋征收工作的政府报告，由负责房屋征收工作的政府按照征收补偿方案依法作出房屋征收补偿决定，送达被征收人，并在房屋征收范围内予以公告。作出房屋征收补偿决定前，被征收房屋价值评估报告未经自治区房地产价格评估专家委员会鉴定的，应当申请鉴定。”本案中，2023年2月14日，沙依巴克区房屋征收与补偿管理办公室向新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会提交鉴定申请，申请对新疆宝中房地产评估有限责任公司出具的新宝中沙区征字2018（沙区长胜四队工业园区）第CSX-0115号评估报告进行技术鉴定。新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会于2023年2月15日作出《关于对〈鉴定申请〉的告知单》，载明：“你办提交的必要资料不全，暂不具备受理条件。请完善以下材料：未登记或与登记不符房屋核实认定书不明确。”经原审法院2023年8月23日向新疆维吾尔自治区房地产协会工作人员制作询问笔录，该协会工作人员陈述，房地产价格评估专家委员会系自治区房地产协会的分支机构，（某某食品公司评估报告）因资料不全，不具备专家鉴定受理的条件，告知单载明了应当补充完善的资料，后沙区征收办未补充材料，未作出最终专家意见。据此，被诉房屋征收补偿决定的作出不符合上述规定。另，被诉房屋征收补偿决定系依据宝中公司于2021年7月16日出具的有效期为一年的评估报告，至2023年2月15日沙区政府作出房屋征收补偿决定已超过有效期。综上，沙区政府作出被诉房屋征收补偿决定缺乏主要依据。

　　关于某某食品公司主张的律师费。因本案系补偿之诉，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，律师费并非补偿内容，某某食品公司在本案中主张律师费无事实及法律依据。

　　综上，沙区政府作出的被诉房屋征收补偿决定主要依据不足，应予撤销。某某食品公司部分诉讼请求有事实及法律依据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销沙区政府于2023年2月15日作出的《房屋征收与补偿决定》；二、责令沙区政府自本判决生效之日起三个月内对某某食品公司位于乌鲁木齐市沙依巴克区长胜四队工业园区的房屋重新作出征收补偿决定；三、驳回某某食品公司的其余诉讼请求。某某食品公司、沙区政府均不服该判决，向本院提起上诉。

　　某某食品公司上诉称，原审判决撤销案涉房屋征收补偿决定正确，但对于某某食品公司第二项赔偿请求未一并作出实体判决错误。理由如下：一、根据某某食品公司原审诉讼请求，第一项诉求为撤销案涉房屋征收补偿决定，第二项诉求为判令沙区政府赔偿因其不履行征收补偿法定职责给某某食品公司造成的停产停业等所有损失60,197,726.96元。本案并不是征收补偿决定案件，某某食品公司请求撤销案涉征收补偿决定，是因沙区政府已构成不履行法定职责、拖延履行法定职责，其应当按照法律、法规对某某食品公司各项损失进行赔偿，某某食品公司的最终目的是获得赔偿，而非补偿。二、原审法院认为本案实质系补偿之诉，与客观事实不符。某某食品公司变更诉讼请求是因考虑原第2、3项诉讼请求的赔偿数额实际已包含在第4项诉讼请求中，在原审法院释明后，将第2、3项诉讼请求撤回。某某食品公司自始至终要求赔偿，并无原审判决中“第2项诉讼请求中的所有损失60,197,726.96元应当包含在房屋征收与补偿决定中”的陈述。原审法院关于某某食品公司提起本案诉讼系要求补偿而非赔偿的认定错误。三、原审法院未就某某食品公司第二项赔偿请求一并作出实体判决错误。某某食品公司在（2021）新01行初93号案件中明确提出要求确认不作为行为违法，但原审法院并未确认。沙区政府作出案涉征收补偿决定，是因为原审法院作出上述判决，某某食品公司申请强制执行后，沙区政府才作出。沙区政府亦认可其不履行法定职责、拖延履行法定职责。原审法院生效判决已判令沙区政府在六个月内履行对某某食品公司房屋作出征收补偿行政决定的法定职责，现再次判令沙区政府重新作出征收补偿决定，是替沙区政府拖延时间，毫无公平公正。并未考虑如此判决只会增加某某食品公司的损失。若某某食品公司对沙区政府重新作出的征收补偿决定依旧不服，是否意味着某某食品公司还需要再次提起诉讼，这样只会增加双方当事人的诉累，最终的结果只会加重某某食品公司的损失。四、某某食品公司要求沙区政府赔偿律师费30,000元有充分的事实及法律依据。本案中，沙区政府违反法定条件，依据已经失效的评估报告作出征收补偿决定，干预评估机构开展评估工作，限制某某食品公司选择补偿安置方式、采取非法方式或者默许相关部门采用非法方式迫使某某食品公司签订补偿协议或者搬迁，其行为严重损害了某某食品公司的合法权益。某某食品公司为维护自己的合法权益委托律师支付代理费用30,000元系必要费用，应当由沙区政府承担。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。故请求撤销原审判决第二、第三判项，支持某某食品公司全部诉讼请求。

　　沙区政府辩称，一、原审判决驳回某某食品公司部分诉讼请求，具有充分的事实法律依据，结果正确。原审判决第二项、第三项判项内容正确，请求依法予以维持。二、某某食品公司在上诉状中所陈述的上诉理由，均不能成立，其上诉请求不应得到支持。请求依法驳回某某食品公司的上诉请求。

　　沙区政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法纠正。理由如下：一、沙区政府依据征收部门申请，依照法律、法规规定，按照案涉项目房屋征收决定、征收方案及原审法院生效判决要求，依法作出案涉房屋征收补偿决定并送达，程序合法、证据确实充分、适用法律正确，沙区政府作出的案涉房屋征收补偿决定合法有效。在原审法院主持下某某食品公司、沙区政府共同选定兆新评估咨询公司对被征收财产进行评估，评估之前签订了三方协议，某某食品公司承诺无条件接受评估结果，评估结论作为签订征收补偿协议的定价依据。评估报告作出后，某某食品公司再次违背承诺，拒绝签订征收补偿协议，并提出严重脱离实际的过高补偿价格，致征收补偿协议至今未能签订。本案诉讼的主要原因是某某食品公司的恶意诉讼行为所致。某某食品公司为实现其目的从2019年至今已提起多起诉讼，包括同一诉请重复诉讼、同一事项多次诉讼，导致沙区政府投入巨大人力、物力，严重干扰正常工作秩序，浪费司法资源，增加各方诉累，属于典型的缠诉行为，其恶意诉讼行为不应当得到法律支持。二、原审判决认为沙区政府作出征收补偿决定行为程序违法，与客观事实不符。沙区政府已依法向鉴定机构提出了鉴定申请，已经完全履行法律、法规规定的程序。鉴定机构要求沙区政府提交的申请材料，因配套制度不完善，导致沙区政府客观上不可能获取该受理材料，致使最终未完成鉴定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》属于行政法规是本案的裁判依据。《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》属于地方行政规章在本案中应当参照适用。上位法中并未规定申请专家鉴定委员会鉴定是作出补偿决定的必经程序，下位法中也只是规定“作出房屋征收补偿决定前，应当申请鉴定”，并未规定必须将鉴定结论作为补偿决定的必要条件，鉴定程序不是作出补偿决定的必经程序。因地方性规章在制定和执行过程中配套的规章制度尚不完善，导致沙区政府在现有条件下穷尽各种手段，仍然不能完成鉴定程序，为避免征收补偿程序久拖不决，应当允许征收人作出补偿决定。被征收人仍享有对征收补偿决定提出行政复议和行政诉讼的救济手段，不能视为对被征收人程序权利的损害。因此不能脱离案件实际情况，机械认定沙区政府行政行为程序不合法。三、关于评估报告中的鉴定事项。某某食品公司厂区范围内的地上附着物经规划部门认定“未办理规划审批手续”，实为“违法建筑”，按照法律规定应当不予补偿。在评估报告中不予计算停产停业损失，并不违反法律规定。原审判决该项认定事实不清，应予以纠正。四、原审关于未提供产权调换用房的事实认定错误。某某食品公司案涉房屋属于违法建筑，且其土地使用权系租赁取得，不具备直接进行产权调换的法定条件，故尊重被征收人的意愿，双方始终按照货币补偿的方式进行协商。在协商过程中，某某食品公司曾提出产权调换的方式，沙区政府明确告知可以帮助协调一块工业用地供其使用，但是土地出让金必须由其自行承担。某某食品公司表示无力支付土地出让金，明确答复主动权放弃产权调换方式，并非沙区政府剥夺其权利，原审判决该项事实是错误的，应当依法纠正。综上，原审判决认定事实不清、适用法律不当，判决结果错误，请求依法予以纠正。

　　某某食品公司辩称，一、原审判决认定沙区政府作出的房屋征收补偿决定依据不足正确。《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第四十二条规定，被征收房屋价值评估报告未经自治区房地产价格评估专家委员会鉴定，应当申请鉴定。沙区政府若依据已经失效的评估报告作出征收补偿决定，就必须向自治区房地产价格评估专家委员会申请鉴定。沙区政府虽然提交了申请，但未依要求补充材料。沙区政府依据已经失效且未经鉴定的评估报告作出的征收补偿决定违法。沙区政府称系某某食品公司再次违背承诺，拒绝接受评估结果，与事实不符。三方协议约定，评估范围为厂房、办公用房、生活用房及地上房产、构筑物、附属物、添附物，机械设备搬迁费及被强制拆除机械设备，停产停业损失。但评估机构依据沙区政府单方要求，作出对某某食品公司不公平的评估结果。沙区政府通过行政权力干预评估机构的评估，导致该评估报告与三方协议约定不符。某某食品公司之所以提起多起诉讼，是因为沙区政府未依法行政，多次实施违法行为，强制拆除机械设备，不履行法定职责等。沙区政府长期消极处理的行为，造成某某食品公司损失进一步扩大，某某食品公司被逼无奈，才通过诉讼维护自身合法权益，并非缠诉。二、原审判决沙区政府作出征收补偿决定程序违法，符合客观事实。人民法院审理行政案件，对于合法有效的规章应当适用。原审法院适用合法有效的地方政府规章正确。原审法院适用的地方政府规章仅仅是对行政法规进行进一步明确，并不存在下位法与上位法不符的情形。沙区政府称相关规定不完善且已穷尽各种手段仍然不能完成鉴定程序，与事实不符。事实是沙区政府未依据要求补充提交材料，径行作出征收补偿决定。综上，沙区政府上诉认为其作出行政行为程序合法，无事实和法律依据。三、沙区政府称某某食品公司厂区范围地上附着物是违法建筑，无任何依据。根据某某食品公司原审中提交的会议纪要，明确非农户和单位土地和房产等相关手续暂不办理。某某食品公司未办理土地和房产手续是由于政府原因造成。某某食品公司与种牛场长胜大队签署的联合办厂协议，种牛场长胜大队作为政府相关部门，其行为系代表政府。经发委出具的说明载明，某某食品公司相关项目符合沙区产业政策，因该项目位于城南经济贸易合作区内，总归尚未审批完整，故经发委给某某食品公司预留备案号。由此充分证实某某食品公司系招商引资企业，在此地投资建厂合法。根据政府相关部门向某某食品公司出具的营业执照、企业名称变更核准通知书、组织机构代码证、税务登记证、税务事项通知书、开户许可证、机构信用代码证、全国纳税信用等级证书、全国工业生产许可证、食品生产许可证及小微企业证明等，上述相关证书可以充分证实某某食品公司厂房自始至终均是合法的。四、原审法院关于沙区政府未提供产权交换用房的事实认定正确。根据某某食品公司提交的答复意见，沙区政府在该答复意见中明确，因某某食品公司被征收房产属于在租赁土地上建设的工业厂房，面积比较大，无法提供与原建筑面积功能完全一致或类似的房产以供某某食品公司进行产权调换，认为某某食品公司被征收房产采取货币补偿方式而不能采取产权调换方式。沙区政府所称与该书面答复矛盾。综上所述，原审判决撤销沙区政府作出的房屋征收补偿决定正确，沙区政府的上诉请求及事实理由，无事实和法律依据。请求依法驳回沙区政府的上诉请求。

　　本院查明，某某食品公司在本案庭审中明确表示，补偿方式选择货币补偿。

　　本院认为，本案系某某食品公司认为沙区政府作出的征收补偿决定违法，提起诉讼要求撤销被诉补偿决定并赔偿。据双方诉辩主张，本案主要争议问题为：一是被诉征收补偿决定的合法性问题；二是救济途径的问题；三是判决方式适用问题。

　　关于被诉征收补偿决定合法性问题。被诉征收补偿决定遗漏搬迁费、停产停业损失等补偿项目，所依据的评估报告未经专家鉴定委员会鉴定，亦未保障恒安公司补偿方式的选择权，违反法律规定。原审法院认定被诉征收补偿决定违法准确，本院予以确认。

　　关于救济途径问题。行政补偿是公权力为实施特定任务或因公共利益等原因进行的合法活动，导致特定权益牺牲后进行的公平补偿，其意在维护公共利益的责任分担。行政赔偿则是国家赔偿的一种，是行政机关违法行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害，对直接损失予以救济。二者的主要区别在于：一是前提不同，行政补偿的前提是行政行为合法，行政赔偿的前提是行政行为违法；二是性质不同，行政补偿是具体行政行为，行政赔偿是行政法律责任。本案中，某某食品公司于2021年向原审法院提起诉讼要求沙区政府作出征收补偿决定，已选择了行政补偿的救济途径。沙区政府依据法院生效判决作出本案被诉征收补偿决定，因生效判决未确认征收行为本身存在违法情形，且案涉房屋未强制拆除，基于征收行为不存在赔偿的前提和事实依据。原审法院认定某某食品公司本案核心诉讼请求为行政补偿诉求，符合法律规定，本院予以确认。需要说明的是，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。本案中，因征收补偿决定存在违法情形，某某食品公司要求沙区政府对未及时、准确履行征收补偿职责，造成损失部分承担赔偿责任，具有法律依据。原审法院应据上述规定在查明事实和因果关系的基础上，在本案中一并作出认定。

　　关于判决方式适用问题。《中华人民共和国行政诉讼法》规定的各类判决方式的选择适用，在依法的前提下，还应当以实质性化解行政争议为目的，遵循终局性、彻底性裁判的原则。在已具备实质、具体判决条件的情况下，应尽量避免适用程序性判决方式，造成诉讼程序空转。本案中，某某食品公司明示选择货币补偿方式，要求沙区政府依法及时、准确作出补偿决定，对未及时履行相应职责造成的损失承担赔偿责任，实质诉求都是要求给付金钱，而非仅对行政行为合法性的认定。某某食品公司关于履行征收补偿决定职责的诉讼请求经人民法院审理并判决，沙区政府依据法院生效判决作出本案被诉征收补偿决定，已经行使行政机关首次判断权。另外，被诉征收补偿决定依据的评估报告未经专家委员会鉴定，系因沙区政府在征收程序中未对案涉未登记房屋性质作出认定，此程序问题依法无逆转进行补正的可能，故沙区政府作出征收补偿决定的依据缺乏合法的程序要件。由上，应经查实补偿项目、补偿标准及损失赔偿数额后，视情作出变更或给付判决。原审法院对具体补偿、赔偿数额未作认定，即适用撤销重作判决，属于事实认定不清，适用法律错误。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2023）新01行初46号行政判决；

　　二、发回新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院重审。

　　审判长　马 荣

　　审判员　马 小 燕

　　审判员　王 东 东

　　二〇二四年二月二日

　　书记员　米阿力木·阿卜拉

　　来源：行政法实务