问    题

　　行政不作为引起的赔偿案件中因果关系如何判断？

　　解答精要

　　行政不作为赔偿案件中，判断行政不作为与损害结果之间是否存在因果关系，应当采用相当因果关系说。在认定行政机关的责任时，应当综合考虑各种因素，确定行政不作为在损害发生过程中的作用力。

　　具体内容

　　一、行政机关存在行政不作为行政不作为是指行政机关负有作为义务，能够履行，但在法定或合理期限内不履行或拖延履行的违法行政行为。行政不作为作为特殊的侵权行为，应当具备以下构成要件：1.行政机关负有特定的作为义务。行政机关特定作为义务的来源通常包括：（1）法律、法规、规章、规范性文件规定的义务；（2）根据上级行政指令产生的义务；（3）行政协议约定的义务；（4）先前行为引起的附随义务。2.行政机关具备履行该项义务的能力，且该项义务在客观上具有履行的可能。如果行政机关不具有履行义务的能力或者客观上不具有履行条件，也不构成应当受到否定性法律评价的行政不作为。3.行政机关没有履行该项义务。狭义的行政不作为的主要表现形式有：（1）不予答复；（2）拒绝履行；（3）拖延履行。广义的行政不作为除了上述三种表现形式，还包括不完全履行和不适当履行。二、行政相对人的合法权益受到损失客观上存在损失是产生行政赔偿责任的前提。损失，即损害结果，是侵权行为给受害人合法权益造成的不利后果。损失通常包括人身损失和财产损失，物质损失和精神损失，直接损失和间接损失。行政赔偿主要是为了填平违法行政行为给受害人造成的损失。即使行政机关存在行政不作为，但如果并未造成任何损失，也不产生行政赔偿责任。能够引发行政赔偿的损失通常需要具备如下特征：一是现实性，即损失已经发生或必将发生，而非想象的或仅是可能发生的不确定损失。该损失是由侵权行为产生的直接、实际的损失，而非间接、可得利益损失。二是特定性，即损失应归属于特定相对人的额外负担，而非不特定多数人普遍遭受的损失或反射利益的损失。三是合法性，即损失须为合法权益的损失，而非非法利益的损失。只有合法权益的损失才构成受害人的损失，对于非法利益的损害，不产生行政赔偿责任。例如，对非法财物或违法所得，即使是由行政不作为造成的，也不存在行政赔偿问题。三、行政相对人的损失与行政不作为之间存在因果关系在行政不作为致害赔偿案件中，行政相对人受到的实际损失是由于行政机关的不作为而产生的，即行政不作为与实际损失之间存在因果关系。关于因果关系的认定，主要有三种学说：必然因果关系、直接因果关系、相当因果关系。必然因果关系要求行为与结果之间存在必然联系，即结果必然是由此行为而非彼行为造成的。如果行为与结果之间的联系并未紧密到此种程度，则不应认定存在因果关系。直接因果关系要求行为与损害之间具有直接联系，即行为是导致损害发生的直接原因。直接原因是损害发生的正常原因和决定性原因，而并非一定是导致损害发生的最近的原因。通说采用相当因果关系，即无此行为，虽不必生此损害，有此行为，通常即足生此损害者，是为有因果关系。无此行为，虽不必生此损害，有此行为，通常亦不生此损害者，即无因果关系。台湾地区“最高法院”认为，所谓相当因果关系，系以行为人之行为所造成之客观存在事实，为观察基础，依吾人智识经验判断，通常均有可能发生同样损害之结果之可能者，即有因果关系。当行政不作为作为一个原因并未无足轻重地提高了损害发生的客观可能性，即具有相当因果关系。关键问题是如何认定行政不作为的原因力，即行政不作为在损害发生过程和结果中所起的作用。通常需要考虑的因素包括：是否存在其他侵权责任人及其责任大小、赔偿能力，各方过错程度、防止损失发生的义务程度、阻止损失发生的能力和采取的措施的强度、未尽义务对结果产生的影响力、行为直接造成损失的严重程度、行为介入时间先后、行为对其他行为或因素的影响等情况进行确定。如果受害人的损失是由受害人自身过错和行政不作为共同造成的，则参照《行诉解释》第97条确定行政机关的赔偿责任。如果受害人的损失是单纯由行政不作为造成的，受害人自身没有过错，也不存在其他侵权责任人，则应当由行政机关承担全部赔偿责任。如果损失是由行政不作为和其他侵权责任人的行为共同造成的，则各自承担相应责任，即按份责任。（撰稿：廖希飞）

　　来源：天津高院《法官智典 ? 行政审判与国家赔偿卷》、津法善行；鲁法行谈