法院判例：行政赔偿救济方式的选择

　　裁判要点

　　被侵权受害人虽然可以选择向赔偿义务机关直接提出赔偿请求，或在复议中向复议机关提出赔偿请求，但其获得救济的方式是通过向赔偿义务机关求偿。从国家赔偿实践中看，由于复议机关并非是直接实施侵权的行政机关，通过行政复议较直接起诉赔偿义务机关确定具体赔偿事项，程序更加繁琐，财产损失及赔偿数额更不易确定，加之侵权可能涉及不仅包括直接财产损失的多方面问题，易造成调解协商困难、无法实质性解决争议的后果，不利于保护被侵权受害人的合法权益。故由被侵权受害人直接起诉赔偿义务机关，确定具体赔偿事项、解决实质性争议更有利于保护其合法权益。

　　裁判文书　

　　北京市第四中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）京04行初151号

　　原告王煊，男，1920年4月26日出生，汉族，户籍住址北京市东城区。

　　委托代理人李永凤（原告之外孙女），1971年6月21日出生，汉族。

　　委托代理人曹晋义，北京巡回律师事务所律师。

　　被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。

　　法定代表人金晖，区长。

　　参加诉讼行政机关负责人薛国强，北京市东城区人民政府副区长。

　　委托代理人陈跃芳，北京市东城区人民政府工作人员。

　　委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。

　　原告王煊因不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出的东政复字〔2019〕204号《北京市东城区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。原告王煊的委托代理人李永凤、曹晋义，被告东城区政府的行政机关负责人薛国强及委托代理人陈跃芳、孟庆亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告东城区政府于2020年2月13日作出被诉复议决定，主要内容为：

　　申请人：王煊。被申请人一：北京市东城区人民政府朝阳门街道办事处；被申请人二：北京市东城区城市管理综合行政执法局。申请人请求：1．确认被申请人的强拆行为违法；2．被申请人恢复被强拆的房屋的原貌，对因非法强拆造成的财物损失给予合理补偿。2019年6月21日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）出具京规自东执函[2019]第x号《关于演乐胡同x号规划审批情况的函》（以下简称《规划审批函》），确认位于演乐胡同x号院内的六处砖混结构建筑物未依法取得建设工程规划许可证。六处违建中的其中一间房屋为涉案的申请人的自建房。2019年7月2日被申请人一的执法队对上述六处违建进行了强制拆除。2019年7月1日李永凤向96310投诉演乐胡同x号院的强拆问题，被申请人一于2019年9月16日作出《北京市东城区朝阳门街道办事处行政处理意见书》（以下简称《处理意见书》），并于2019年9月25日送达李永凤。

　　本机关认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）的相关规定，本案中，申请人针对其涉案房屋被强拆提起行政复议申请，请求确认两被申请人的行为违法及进行赔偿等。但申请人、被申请人一提交的证据无法证明被申请人二参与了强拆涉案房屋的行为，被申请人二对此亦予否认，故申请人对被申请人二的行政复议请求应予以驳回。依据《北京市城乡规划条例》的规定，被申请人一具有对违法建设相对集中行使行政处罚权，同时依据《北京市城乡规划条例》和《规划审批函》，已确认包含涉案房屋在内的六间房未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。虽然被申请人一采取强制拆除前张贴了《关于依法开展朝阳门地区违法建设综合整治的通告》及告知书，但上述通告等并非针对申请人发出，故无法认定被申请人一向申请人发出过强制拆除通知和张贴限期自行拆除的公告，被申请人一的强拆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条的规定，应确认其强拆行为违反法定程序。关于申请人申请复议是否超过法定的复议期限，由于申请人始终坚持其是2019年9月25日李永凤收到《处理意见书》后才知道被申请人一实施了强拆所为，而被申请人一未提供证据证明申请人在强拆行为发生之时或在此后的一段时间内已明知了强拆的具体行政行为，故不认定申请人提起行政复议申请已超过法定期限。关于申请人提出的“恢复被强拆的房屋的原貌”的复议请求，由于《规划审批函》已确认包含涉案房屋在内的六间房未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。申请人请求对违法建设的涉案房屋恢复原貌无法律依据，不予支持。关于申请人提出的“对因非法强拆造成的财物损失给予合理补偿”的复议请求，本机关认定其本意系要求对因非法强拆造成的财物损失给予合理赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）及《北京市城乡规划条例》的相关规定，被申请人一提交的强拆现场录像显示涉案房屋内有物品，其未能提供证据证明其按照上述规定通知申请人清理违法建设内的物品，未制作物品清单，未举证其对物品尽到保管义务，故其对申请人违法建设内的物品的损失承担赔偿责任。决定：一、确认北京市东城区人民政府朝阳门街道办事处于2019年7月2日对申请人的房屋实施的强制拆除行为违法。二、责令北京市东城区人民政府朝阳门街道办事处对王煊被强制拆除的房屋内的物品损失依据《国家赔偿法》的有关规定进行合理的赔偿。三、驳回王煊对北京市东城区城市管理综合行政执法局的行政复议申请。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

　　原告王煊诉称：原告住在北京市东城区演乐胡同x号院有房屋1间，面积13平方米，该房屋建于1976年，系当时的防震棚，1981年曾进行改建。北京市东城区人民政府朝阳门街道办事处（以下简称朝阳门街道办）和北京市东城区城市管理综合行政执法局（以下简称东城区城管执法局），对该房屋非法强行拆除，导致房屋灭失和财产损失。原告向被告提出行政复议申请，请求核查强拆原告房屋的合法性、恢复房屋原貌并给予合理补偿等。被诉复议决定虽然认定复议被申请人强拆行为违法，但对原告恢复原貌和合理补偿的诉求未作出回应性决定，没有就被申请人的实体违法行为给原告带来的实体权利损失作出救济，致使原告的合法权益未得到有效保护。故诉至法院，请求法院判令撤销东城区政府作出的被诉复议决定。

　　原告王煊在法定期限内提交如下证据：

　　证据1．王煊离婚案件北京东城区法院一审、北京中院二审民事判决书。证明涉案房屋始建于1976年的防震棚，后于1981年改建，原告拥有合法使用权等，一家人一直合法居住到现在，期间未受任何质疑和调查处罚。

　　证据2．刘竞斌所有权纠纷案北京东城区法院一审、北京中院二审民事判决书。证明涉案13平米房屋始建于1976年的防震棚，后于1981年改建，原告拥有合法使用权等，一家人一直合法居住到现在，期间未受任何质疑和调查处罚。但与刘竞斌的相邻权争议及刘竞斌败诉，可能是导致原告房屋被拆的因素之一。

　　证据3．关于王煊房屋被强拆申请行政复议有关问题的补充说明及有关清单及照片等。证明原告房屋被非法拆毁，房屋内被损坏或丢失的物品及价值。

　　证据4．视频。证明强拆时家中无人，拆前没有通知本人，所以造成家中财产损失很严重，一家人无家可归。

　　证据5．租房协议。证明房子被强拆后一家人无家可归，只好先租了个房子。

　　被告东城区政府辩称：东城区政府具有作出被诉复议决定的法定职权，所作的被诉复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，且原告起诉已超过法定期限。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。

　　被告东城区政府在法定期限内向本院提交如下证据：

　　证据1．原告行政复议申请书、证据材料。证明原告提交的行政复议申请及其请求和理由，申请日期。

　　证据2．行政复议申请材料补正通知书及送达回证。证明通知原告补正材料。

　　证据3．原告的补正材料。证明原告对其复议请求进行了明确。

　　证据4．原告提交的补充说明及损坏丢失财物清单及证据（附强拆现场光盘一张）。证明原告对其复议请求的补充说明及补交的证据。

　　证据5．行政复议答复通知书及送达回证。证明答辩人将原告行政复议申请材料副本直接送达朝阳门街道办和东城区城管执法局。

　　证据6．朝阳门街道办提交的行政复议答复书、证据目录及其证据材料。证明朝阳门街道办作出的强拆行为的依据及强拆行为。

　　证据7．东城区城管执法局提交的答复书，证明东城区城管执法局未参与强拆。

　　证据8．行政复议延期通知书及送达回证。证明因案情复杂，依据《行政复议法》第三十一条第一款的规定延长审理期限30日。

　　证据9．行政复议决定书及送达回证、快递查询单。证明答辩人依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，在法定期限内作出被诉决定并送达原告等人。

　　经庭审质证，原告对于被告提交证据的质证意见为：对于被告提交的全部证据的真实性均无异议，但不认可证据1-4、6、7的证明目的。

　　被告对于原告提交的证据的质证意见为：对于证据1、2的真实性、合法性、关联性均予认可，但不认可证明目的；对于证据3的真实性、关联性及证明目的均不予认可；对于证据4、5的真实性、证明目的均不予认可。

　　本院对双方当事人提交的证据认证如下：

　　原告王煊提交的证据1、2具有真实性、合法性和关联性，可以证明本案相关事实，本院予以采信；证据3中的补充说明及财物清单系原告自行书写，照片的真实性存疑，且被告否认上述证据材料的真实性、关联性及证明目的，在没有其他有效证据佐证的情况下，本院对证据3不予采信；证据4中视频的来源不明，且无法证实其证明目的，本院不予采信；证据5可以证明2019年7月15日，王煊与他人签订了租房协议，但无法证明该协议是否履行以及是否实际租住他人房屋。被告东城区政府提交的全部证据能够证明被告欲证明的相关事实、具有真实性，形式合法，与本案有关联，本院予以采信。

　　根据上述证据及双方当事人陈述，本院查明本案事实如下：

　　2019年6月21日，市规自委出具《规划审批函》，确认位于演乐胡同x号院内的六处砖混结构建筑物未依法取得建设工程规划许可证。六处违建中的1间房屋为涉案的争议房屋。2019年7月2日，朝阳门街道办的执法队对上述六处违建进行了强制拆除。2019年7月1日，原告之外孙女李永凤通过96310投诉演乐胡同x号院的强拆问题，朝阳门街道办于2019年9月16日作出《处理意见书》，并于2019年9月25日送达李永凤。

　　2019年11月21日，王煊向东城区政府申请行政复议，请求：1．确认朝阳门街道办和东城区城管执法局的强拆行为违法；2．恢复被强拆的房屋的原貌，对因非法强拆造成的财物损失给予合理补偿。东城区政府当日收到王煊当面递交的行政复议申请材料后，经审查认为王煊未提供东城区城管执法局作出具体行政行为的证据，于2019年11月22日向王煊发出了《行政复议申请材料补正通知书》，要求王煊补正相关证据。2019年11月28日，王煊提交《关于补充材料的说明》并补充提交了相关证据。收到材料后，东城区政府决定受理原告的行政复议申请，于2019年11月27日和12月4日将行政复议答复通知书及行政复议申请书等材料分别送达朝阳门街道办和东城区城管执法局。2019年12月2日，朝阳门街道办提交了书面答复及相关的证据。2019年12月14日，东城区城管执法局提交了书面答复。因案情复杂，东城区政府于2020年1月9日作出《行政复议延期通知书》，延长本案审理期限，并于2020年1月14日送达各方当事人。经审查，东城区政府于2020年2月13日作出被诉复议决定，分别于2月17日邮寄王煊代理人李永凤和送达朝阳门街道办，于2月18日直接送达区城管执法局，王煊代理人李永凤于2月20日签收被诉复议决定。原告不服被诉复议决定，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。

　　另查明，1989年7月，北京市东城区人民法院以（1989）东民字第233号民事判决书（以下简称233号民事判决）判决王煊与解荣离婚、共同财产予以分割、王煊暂时使用本市东城区演乐胡同x号院外院自建南房1间及厨房1间（以下简称涉案房屋）。1989年9月，北京市中级人民法院以（1989）中民字第1937号民事判决书第一项判决维持了北京市东城区人民法院上述判决。本案庭审中，原被告双方均认可被拆除的涉案房屋就是233号民事判决中处理的厨房1间，被告陈述涉案房屋已被改造为卧室，原告陈述涉案房屋拆除时由李永凤的女儿实际居住。

　　本院认为，根据《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，原告对于朝阳门街道办的拆除涉案房屋的行为不服，同时认为东城区城管执法局也实施了拆除行为，就此向被告申请行政复议，符合上述规定。被告在收到原告的行政复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定，履行了受理、通知、延期、审查等相应的程序，在法定期限内作出被诉复议决定，复议程序符合《行政复议法》、《复议法实施条例》等相关法律法规规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2020年2月20日收到被诉复议决定，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。

　　本案中，根据双方当事人的诉辩意见以及本案具体情况，本院认为本案争议焦点有二：一是被诉复议决定认为涉案房屋因系违法建设故对于原告“恢复被强拆的房屋原貌”的复议请求不予支持的处理意见是否成立；二是被告对于原告“对因非法强拆造成的财物损失给予合理补偿”的复议请求的处理是否恰当。对上述争议焦点，本院论述如下：

　　针对焦点一，根据本案查明的事实，市规自委于2019年6月21日作出《规划审批函》，确认包括涉案房屋在内的6间自建房屋未依法取得建设工程规划许可证。原告称涉案房屋系由1976年所建防震棚并于1981年改建而来，属于历史遗留问题，且原告对涉案房屋的合法权利已经人民法院生效裁判文书所证明。对此本院认为，首先，原告未能举证证明涉案房屋取得过合法的审批建造手续或涉案房屋合法的相关证明；其次，相关的233号民事判决仅判决王煊暂时使用本市东城区演乐胡同x号院外院自建南房1间及厨房1间，并未确认涉案房屋属于合法建筑，亦未确认王煊对涉案房屋具有永久的合法使用权。据此，被告认定原告请求对违法建设的涉案房屋恢复原貌没有法律依据并作出不予支持的处理意见并无不当。

　　针对焦点二，本院认为，首先，依照《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第八条规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十三条第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。依照《行政复议法》第二十九条的规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据《国家赔偿法》的上述规定，虽然被侵权受害人可以选择向赔偿义务机关直接提出赔偿请求，或在复议中向复议机关提出赔偿请求，但其获得救济的方式是通过向赔偿义务机关求偿。《行政复议法》第二十九条虽然规定“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”，但从国家赔偿实践中看，由于复议机关并非是直接实施侵权的行政机关，通过行政复议较直接起诉赔偿义务机关确定具体赔偿事项，程序更加繁琐，财产损失及赔偿数额更不易确定，加之侵权可能涉及不仅包括直接财产损失的多方面问题，易造成调解协商困难、无法实质性解决争议的后果，不利于保护被侵权受害人的合法权益。结合上述法律规定及实践，故由被侵权受害人直接起诉赔偿义务机关，确定具体赔偿事项、解决实质性争议更有利于保护其合法权益。

　　其次，就本案而言，原告申请行政复议的目的，是在确认违法行为的同时，解决包括居住安置、损害赔偿等实质性问题。而行政复议最主要的功能是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，实践中难以解决本案中原告面临的包括居住安置等在内的实质性问题。对此被告当庭表示：行政复议中通过与原告代理人的多次接触，了解到原告最希望的是解决住房困难问题，赔偿并非原告想要达到的最终目的，而简单的确定赔偿金额不可能达到拆违和赔偿之间的完全公平；基于此，被告东城区政府作出被诉复议决定的初衷是希望发挥履行复议决定的监督功能，从客观方面促使原告和朝阳门街道办协调，以期达到双方均可接受的结果。综上，根据上述法律规定和本案具体情况，被告对于原告“对因非法强拆造成的财物损失给予合理补偿”的复议请求所作的处理是恰当的，更有利于实质性解决纠纷。

　　此外，在本案审理过程中，原告当庭表示愿意通过协商解决纠纷，使原告得以妥善安置；被告亦当庭表示会从解决居民实际困难的角度进一步加大协调力度，努力通过协调朝阳门街道办解决居民实际问题。本院就此认为，作为朝阳门街道办的上级政府、本案中的行政复议机关，东城区政府除了通过行政复议行使对下级行政机关的监督职能、纠正违法行政行为外，亦应发挥保护公民合法权益的作用，通过积极协调，依法促使本案争议得以实质性解决。

　　综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

　　驳回原告王煊的诉讼请求。

　　案件受理费50元，由原告王煊负担（已交纳）。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

　　审 判 长 程　琥

　　审 判 员 阎　炜

　　审 判 员 孙永欣

　　二〇二〇年七月二十九日

　　法官助理 王　璐

　　书 记 员 马　玉

　　来源：鲁法行谈