非诉行政执行“裁执分离”模式之实践检视与路径优化

　　长期以来，非诉行政执行难困扰着各级人民法院和行政机关，为了破解非诉行政执行难题，最高人民法院推动的“裁执分离”模式应运而生，即由人民法院行使审查判断权，由行政机关行使组织实施权。然而司法实践中， “裁执分离”模式推行却遇到了一些难题。为此，笔者提出一些路径优化的建议，以期为推动“裁执分离”模式尽快全面落地有所助益。

　　一、“裁执分离”模式的适用意义

　　非诉行政执行作为落实行政部门具体行政行为的一项重要制度，在整个行政管理的过程中发挥着巨大作用。“裁执合一”的非诉行政执行制度来源于1989年颁布的行政诉讼法，该模式既让法院承担具体行政行为合法性审查之责，亦让法院掌管强制执行组织实施之权，这种既当“裁判员”又当“运动员”的角色定位，一定程度上影响了司法公信和执行效率，通过30年左右的运行，已经被实践证明并不是非诉行政执行的最优选项。

　　而“裁执分离”的非诉行政执行制度，真正厘清了司法权和行政权的权利边界，明确在非诉行政执行中，审查判断权属于司法权、组织实施权属于行政权，让法院和行政机关均“有所为，有所不为”，在提升司法公信、提高行政效率的同时，有利于让法院和行政机关既各司其职、又各尽其责。

　　二、“裁执分离”模式的实践检视

　　笔者了解了所在辖区10家基层法院的非诉行政执行模式，目前采用“裁执分离”的法院有4家，占比40%。而启用“裁执分离”模式的法院，无一例外均限制了案件适用范围，即只在土地征收、房屋拆迁等案件的执行中将组织实施的权利交由行政机关行使。经实践检视，“裁执分离”模式难以落地和推广，究其原因主要有以下方面。

　　（一）法律依据相对薄弱

　　最高人民法院于2012年出台的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这一规定使“司法强拆”领域实施推动“法院裁定、政府实施”的“裁执分离”模式有了法律依据。

　　然而，行政强制法第十三条却明文规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”立法法第八条规定，下列事项只能制定法律：……（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权……

　　由此可见，不管是行政机关还是人民法院，均不能通过行政法规或司法解释对强制执行的职权进行配置，“裁执分离”模式仍缺乏基础的法律支撑。

　　（二）运行机制不畅

　　“裁执分离”模式究竟如何贯彻落实，当前各地法院还处在探索阶段。司法实践中，由于未能厘清“裁执分离”模式下的案件适用范围、组织实施机关、组织实施程序、权力救济渠道、国家赔偿机关等问题，使得人民法院施行举措受限，使得行政机关组织实施受困，使得行政相对人维权途径受阻，最终导致“裁执分离”模式运行机制不畅，未能取得预期成效。

　　（三）时现进退两难

　　土地征收、房屋拆迁强制执行工作易引发恶性事件，行为类非诉行政执行稍有处置不当，便会引发负面舆情和群体信访。现实中，人民法院推动“裁执分离”模式往往困难重重，接手组织实施权意味着要承担较大的压力，部分行政机关抱着能推则推、能缓则缓的态度，使得法院组织实施权的移转常常受阻。

　　三、“裁执分离”模式的路径优化

　　（一）固本强基：完善法律渊源

　　“裁执分离”模式要在司法实践中行稳致远，就必须寻得充足的法律支撑。前文已经论及，按照行政强制法和立法法的相关规定，要将组织实施的权利配置给行政机关行使，必须由法律设定。最高人民法院出台的《规定》已经付诸实施，且部分地区的探索已初见成效，当务之急便是要按照立法法第九条的规定（即“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”），由全国人大常委会授权国务院对《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行修改，让“裁执分离”模式得到行政法规的确认，为实践中的探索提供法律授权依据。来自全国人大常委会的授权是有时间限制的，最长不得超过五年。五年的探索期符合一项制度或改革的过渡时间要求，“裁执分离”模式要在实践中全面推行，必须有法律的明确支撑，在制定法律以前应鼓励各地法院和行政机关积极探索，形成可推广和复制的经验，待时机成熟，再推动立法工作。

　　（二）舒筋活络：理顺运行机制

　　1.案件适用范围

　　现下，“裁执分离”模式主要适用于房屋征收范围的非诉行政执行案件，但相比于制度设计的初衷，适用范围明显过窄。为此，有学者主张“裁执分离”模式应当坚持“突出重点、逐步推进、全面铺开”的原则，即先以社会矛盾最尖锐、执行难度最大的土地征收、房屋拆迁、土地违法等案件的执行为重点，逐步推进相关领域的司法实践，待最难执行的领域实现突破之后，再全面推进金钱给付义务等其他领域非诉行政案件的“裁执分离”模式。笔者赞同上述学者对案件适用范围分阶段逐步扩展的观点。

　　2.组织实施机关

　　经法院司法审查后，准予强制执行的，组织实施机关如何确定，需要更加明确、具体。按照最高人民法院的《规定》，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，但实践中反映出操作性不强，容易产生扯皮和推诿的情况。笔者建议，根据执行实践的要求，应以申请机关组织实施为原则，以市、县级人民政府指定为例外的方法确定具体实施机关。

　　3.组织实施程序

　　组织实施过程中，法院既要保证“不缺位”，又要保证“不越位”，法院和行政机关如何定位自己的角色，实施程序如何衔接，均需要再细化。笔者结合执行实践，对如何组织实施程序有以下建议——组织实施前，法院送达准予执行裁定并发送注意事项告知书，行政机关拟定组织实施方案；组织实施中，行政机关依法组织实施并就有关问题向法院征询意见，法院根据行政机关的请求提出建议；组织实施后，行政机关将执行情况报法院备案，法院依法审查相对人提起的行政诉讼、执行监督、国家赔偿等请求。

　　4.权利救济渠道

　　经法院审查后准予执行的组织实施行为，究竟是一种准司法行为，还是一种具体行政行为，实践中存在争议。笔者认为，组织实施行为应是一种具体行政行为，行政机关的行政行为应分为两个阶段，第一阶段是作出行政决定，第二阶段是具体执行行政决定，司法审查只不过是在行政行为存续力和执行力上加装了一个“保险阀”，法院作出准予执行的裁定也不过是为行政机关发出了合法执行的“通行证”，强化了行政行为既有的执行力而已，并不会改变其具体行政行为的属性，故当事人对组织实施行为可依法提起行政诉讼。同时，相对人若对法院的准予执行裁定不服的，由于现下并无明确的法律规定，可以按照执行监督程序办理。

　　5.国家赔偿机关

　　在司法实践中，为了督促法院和行政机关依法、谨慎履行自身职权，也为了在相对人权利被侵害时给予其充分救济，笔者建议应参照刑事赔偿中的“后置原则”，合理确定“裁执分离”模式下行政赔偿与司法赔偿适用的各类情形。当行政机关存在行政决定侵犯相对人利益、组织实施行为扩大执行范围、组织实施行为违法等任一情形时，当事人可提起行政赔偿；而当人民法院作出的准予执行裁定超出申请范围、准予执行的行政行为尚未生效、准予执行的行政行为重大明显违法时，当事人可提起司法赔偿。

　　（三）正本清源：矫正认识偏差

　　要将组织实施之权交给行政机关行使，一方面，需要寻求政府部门的支持，减少行政机关的顾虑。不管是“裁执合一”模式，还是“裁执分离”模式，在组织实施过程中行政机关都需要积极参与，即便是继续维持“裁执合一”的模式，在司法实践中，法院在组织实施中的主要作用也只是现场督导和秩序维持，行政机关才是具体实施者，推行“裁执分离”模式，只是让审查判断权和组织实施权回归权利本原，法院依然会给予行政机关必要的协助。另一方面，各级人民法院应设定“裁执分离”模式落地的具体时限，积极统筹地方法院省级人、财、物直管，加大“裁执分离”模式在法院系统内部的推行力度。来源：人民法院报