【裁判要旨】

　　《行政诉讼法》第七十六规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。

　　【裁判文书】

　安徽省高级人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

　　（2020）皖行赔终80号

　　上诉人（一审原告）李燕，女，1978年10月26日出生，汉族，住上海市普陀区。

　　委托代理人何保鹏，北京大成（合肥）律师事务所律师。

　　被上诉人（一审被告）滁州市琅琊区人民政府，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道99号，统一社会信用代码1134110268209295X6。

　　法定代表人周冬梅，该区区长。

　　一审第三人滁州市琅琊区房屋征收中心（原滁州市琅琊区房屋征收办公室），住所地安徽省滁州市卫民路3号。

　　负责人张真明，该中心主任。

　　上诉人李燕因诉滁州市琅琊区人民政府（以下简称琅琊区政府）、第三人滁州市琅琊区房屋征收中心（以下简称琅琊区征收中心）行政赔偿一案，不服滁州市中级人民法院（2019）皖11行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　李燕向一审法院起诉称，其房屋位于滁州市××办事处××社区××郢村，被列入拆迁范围内，并在2018年9月16日被拆除。琅琊区征收中心经琅琊区政府授权负责土地及其房屋征收与拆迁，在征收××过程中××琊区征收中心工作人员杨玉祥与其联系一次，因其房屋是二层半楼房，面积320平方米左右，杨玉祥不知何故不同意其按照房屋实际面积补偿的要求，在没有经过其同意的情况下于2018年9月16日强行拆除其房产。杨玉祥违背其意愿欺骗其父亲李永兵代理签字，没有其授权代理其签字实属无权代理。对于公民重大权益的处分及其代理要有公民真实意思表达、合法性、书面性，因此征收补偿协议无效。经交涉关于集体土地征收及其房屋拆迁，琅琊区政府缺乏土地征收许可及其相关法律文件，因此，涉及土地使用权征收及其房屋拆迁补偿利益及其安置，应出具合法的法律审批材料。故琅琊区政府对于集体土地征收缺乏法律程序审批及其法律材料，房屋拆除应得到房屋权利人的许可及有法律依据。基于其合法权益受到侵害，请求依法判令：1、琅琊区政府及琅琊区征收中心共同赔偿其所有的位于滁州市××办事处××社区××郢村的房产及其设施各项损失（即赔偿其320平方米房产、搬迁费10000元、房屋拆迁补偿款600000元、房屋内外设施50000元）；2、赔偿住房被强迁后，其家庭、家具、精神等方面损失150万元。在一审庭审中，李燕确认第2项请求实际为赔偿精神抚慰金150万元。

　　琅琊区政府向一审法院答辩称，本案房屋一直由李燕父母居住，钥匙也在李燕父母手中，由李燕父母管理，从工作组丈量到签订协议、交付房屋整个过程都是由李燕父亲李永兵办理，整个过程中，虽然工作组与李燕有过接触，对补偿问题也有争议，但李燕并未明确表示反对李永兵来处理房屋征迁，因此工作组有充分理由相信李燕父亲有权代理李燕来处理房屋征收事宜，所签订的征收补偿协议应当予以认可。故应驳回李燕的诉讼请求。

　　一审法院审理查明，李燕原系琅琊区扬子办事处扬子社区上郢组村民。2006年6月28日，其取得原市城乡规划局颁发的《建设工程规划许可证》，规划许可建设总面积为160平方米的住宅。李燕实际建成二层楼房，加盖隔热层，并进行了室内外装修。该房屋在征收前由李燕父亲李永兵居住，李燕迁居到上海。2018年8月6日，滁州市人民政府根据安徽省人民政府皖政地〔2018〕533号批复，对滁州市2018年第22批次城市建设用地发布征收土地公告（滁建征告字〔2018〕39号），决定征收扬子街道扬子社区、营房社区集体所有农用地及建设用地，用于城市建设，征地补偿安置方案公告、征地补偿安置实施等有关工作由滁州市国土资源和房产管理局市区分局和琅琊区政府共同组织实施。2018年8月10日，滁州市国土资源和房产管理局发布《菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案》，规定征迁范围及对象为：菱溪北路一期项目征收范围内涉及被征收户约1262户，房屋征收总面积约16.1万平方米（详见地块征收红线图）。李燕所建的房屋在此征收范围内。琅琊区政府委托扬子街道办事处成立工作组进行入户调查。工作组人员联系李燕商谈拆迁事宜，但李燕不同意拆迁。扬子街道办事处工作组遂将涉案房屋及装潢等附属设施部分安置给李燕，部分安置给李燕的妹妹李娟及其父亲李永兵，并于2018年9月3日与李燕的父亲李永兵代李燕签订了集体所有土地房屋征迁补偿安置协议书，约定李燕户享受三个人口安置，同时享受文件规定的相关奖励。此后，李燕也未领取相关拆迁补偿差价款，在庭审中李燕认为李永兵无权代理其签订此协议，并拒绝追认此协议。2018年9月16日，扬子街道办事处工作组将李燕的涉案房屋交由拆迁队实施了拆除。

　　2019年4月29日，李燕以其房屋被琅琊区政府强制拆除为由，向一审法院分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。2019年10月10日，该院作出（2019）皖11行初45号行政判决，确认琅琊区政府强制拆除李燕房屋的行为违法，驳回了李燕要求确认琅琊区征收中心强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求。各方均未上诉，现该判决已发生法律效力。

　　一审法院认为，本案系因琅琊区政府强制拆除李燕房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，琅琊区政府依法应对李燕的财产损失承担行政赔偿责任。围绕双方的意见，本案确定的争议焦点为琅琊区政府对李燕财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理的问题。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。现因房屋所占用的集体土地已被征收，被拆房屋恢复原状已不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。因此，行政机关对违法强拆所应承担的赔偿责任应当坚持全面赔偿和公平合理的原则。具体到本案中，琅琊区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对李燕的损失赔偿，应遵循填平补齐其受损的财产权利原则，确保李燕在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益，切实弥补李燕因违法拆迁所造成的各项损失，对李燕作出公平合理的赔偿。对搬迁补偿费、临时安置补偿费、附属物损失等损失赔偿问题，琅琊区政府当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。鉴于本案上述赔偿事项和赔偿数额问题仍需要琅琊区政府进一步审查核实，同时考虑到本案集体土地征收涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议，减少当事人诉累，节约国家司法和行政资源及警示赔偿义务机关严格文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由琅琊区政府对李燕的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。故对李燕要求给予房屋被强拆所造成的财产损失给予赔偿的请求一审法院予以支持。对李燕要求因房屋被强拆应赔偿精神损失费150万元的请求，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条的规定，只有人身权利受到侵害的，才能赔偿精神抚慰金，故李燕的此项诉请，无法律依据，该院不予支持。由于生效的行政判决已确认琅琊区政府为赔偿义务机关，而琅琊区征收中心并非赔偿义务机关，故李燕要求琅琊区征收中心作为共同赔偿义务机关承担赔偿责任的请求，该院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，一审法院判决：一、责令被告滁州市琅琊区人民政府于本判决生效之日起九十日内对原告李燕依法予以全面赔偿；二、驳回原告李燕请求滁州市琅琊区人民政府赔偿精神抚慰金150万元的诉讼请求；三、驳回原告李燕请求第三人滁州市琅琊区房屋征收中心承担赔偿责任的诉讼请求。

　　李燕上诉称，经一审审理判决，确认被上诉人对上诉人房屋拆除行为系违法拆除及其认定拆除的内容及财产具体事项，经一审法庭当庭各方予以确认。但一审法院作出的行政赔偿判决内容概括模糊，不能客观反映赔偿内容及具体数额，对上诉人合法权益不能具体实现。上诉人诉讼目的就是要求对违法强拆造成的损失给予赔偿，而一审法院判决不具有执行力。故请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求，本案诉讼费用全部由被上诉人承担。

　　李燕向一审法院提交以下证据材料：1、居民身份证复印件一份，证明其主体适格；2、集体所有土地房屋征迁补偿安置协议书、说明复印件各一份，证明其房产信息、被拆除信息及其诉请权益依据，且该份协议无效；3、光盘、照片复印件，光盘显示的是拆除前后的照片，证明其房产信息及其诉请依据；4、证明复印件一份，证明其房产信息及诉请权益依据，被拆房产的所有权人是李燕。

　　琅琊区政府向一审法院提交以下证据、依据：

　　第一组证据：1、滁州市国土资源和房产管理局征地补偿标准安置途径告知书（滁国土资公告〔2018〕25号），2、滁州市人民政府征收土地公告（滁建征告字〔2018〕39号），3、滁州市国土资源和房产管理局菱溪北路一期集体土地上房屋征收补偿安置方案，证明李燕集体土地上房屋的征收主体是滁州市人民政府，共同组织实施部门是滁州市国土资源和房产管理局和琅琊区政府，行政诉讼的主体应是滁州市人民政府；

　　第二组证据：4、李燕身份证、户口登记表及其房屋办证信息，5、房屋调查登记表，6、房屋征迁人口认证表、房屋征迁认证表及终审认证表，7、集体所有土地房屋征迁补偿安置协议书，8、证明，9、菱溪北路地块第四工作组被征收房屋交付移交表，证明琅琊区政府组织有关部门对涉案房屋进行了房屋征收工作，并与李燕达成补偿安置协议，且李燕已将房屋交付给工作组，拆除房屋是基于补偿协议的签订与履行，并非履行行政管理职能的强拆行为，李燕起诉不能成立。

　　以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。

　　本案中，琅琊区政府强制拆除李燕房屋的行为已被人民法院生效裁判确认违法，李燕诉请判令琅琊区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失于法有据，一审法院也认为琅琊区政府依法应对李燕的财产损失承担行政赔偿责任，对李燕要求给予房屋被强拆所造成的财产损失给予赔偿的请求予以支持。但是，一审法院认为“鉴于本案上述赔偿事项和赔偿数额问题仍需要琅琊区政府进一步审查核实”，判决责令琅琊区政府对李燕依法予以全面赔偿，有违司法最终原则，裁判方式明显不当。根据上述法律规定，一审法院应当参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿，赔偿的标准至少不应低于补偿标准。

　　综上，一审判决方式明显不当，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：

　　一、撤销滁州市中级人民法院（2019）皖11行赔初4号行政赔偿判决；

　　二、发回滁州市中级人民法院重审。

　　审判长 汪结平

　　审判员 朱达远

　　审判员 姜　明

　　二〇二〇年四月二十八日

　　法官助理    李 磊

　　书记员    刘菊芳

　　来源：行政法实务